“Внутренняя миграция как причина эскалации социальной напряженности”

Доклад на конференции в Мажилисе парламента РК

Доклад

председателя Республиканского общественного объединения “Шанырак” Асылбека Кожахметова на республиканской конференции “Внутренняя миграция: процессы, проблемы и пути их решения” в Мажилисе парламента РК

Құрметті мырзалар мен ханымдар!

Бүгінгі біздің көтеріп отырған мәселелер ұлттық дамудың жолындағы пайда болып отырған көптеген шиеленісті жағдайларды уағында тоқтатып, олардың дұрыс шешілуіне әкелетін жол табуымызға үлкен үлес қосатынына сенімдімін.

Бұл қоғамда болып жатқан шиеленістер мемлекет пен халық арасындағы түсініспеушіліктен туындап отырғаны белгілі. Өйткені, көптеген мәселелелердің шешілуіне кесірін тигізіп отырған заңнамалардың кемшіліктері болғандықтан адам құқығы бұзылып отыр.

Осындай мәселені шешу жолының маңызды екенін Республикалық “Шаңырақ” қоғамдық бірлестігі көтеріп отыр.

Причина, по которой мы собрались сегодня, чрезвычайно важна и многогранна – это возрастающее напряжение в обществе. Практически каждый день мы узнаем о новых очагах напряженности, о новых конфликтах между населением и государственными органами.

Помощь в разрешении таких конфликтов — сегодня является одним из приоритетных направлений деятельности Республиканского общественного объединения “Шаңырақ”.

К сожалению, количество конфликтов в обществе сегодня нарастает. Только за прошедший год по причине земельных и жилищных конфликтов в Алматы гражданское противостояние вылилось в: 8 голодовок, 8 прямых столкновений с силами полиции, 144 задержания, привлечение к административной ответственности 28 человек, проведение 24 пикетов и митингов. Только в декабре у здания алматинского городского акимата было выставлено 3 протестных пикета.

Два года назад в Алматы, в результате поспешного подхода к ситуации со сносом так называемых “неблагополучных районов”, уже произошла трагедия, повлекшая за собой человеческие жертвы, и ситуация рискует повториться.

ПРИЧИНЫ КОНФЛИКТОВ:

Одной из главных причин возникновения конфликтов является снос в результате “самостроя”, а основными участниками таких конфликтных ситуаций становятся мигранты.

Практически вся история человечества во многом является историей миграции. С древнейших времен непрерывные передвижения народов по просторам континентов, особенно Евразии, были неотъемлемой частью социоисторического процесса, приводя к возникновению новых государств и этносов. Именно благодаря миграции возникли многие современные народы, в том числе фактически и наш, казахский! Ведь историческая откочевка султанов Жанибека и Керея со своими сородичами с территории Узбекского государства в 1456 году к землям бассейна рек Чу и Талас, положившая образование первого государства казахов – Казахского ханства, это было ничто иное, как миграция. Разве что имеющая свою собственную – кочевую, или номадическую, специфику.

Для нашей республики миграция позитивно отразилась, в частности, в послевоенный период, особенно в образовании и развитии новых промышленных районов, освоении целинных земель, серии новостроек. Известно, что только за 1959-1970 годы приток в Казахстан и Среднюю Азию из других республик бывшего Союза ССР, в основном из России, составил 1,2 млн. человек.

Однако все постепенно меняется. Так и миграция, в том числе внутренняя, из позитивного явления постепенно стала для Казахстана серьезной проблемой, требующей своего незамедлительного решения.

Одним из главных факторов возникновения конфликтов является миграция – большая и практически неотслеживаемая внутренняя миграция из сельской местности в города.

Начало неуправляемого массового переселения сельчан пришлось на 1991-1992 гг. Уже тогда переселенцы из сельской местности стали занимать и осваивать пустующие земельные участки, возводить на них глинобитные землянки. Часть переселенцев прибыла в 1996 году. Преимущественно это были экологические беженцы из Приаралья.

Наконец, в рамках проводимой руководством страны политики по стимулированию возвращения этнических казахов из других стран на историческую родину к переселенцам из экономически депрессивных районов и зон экологического бедствия добавились еще и оралманы. Центрами притяжения сельских мигрантов, в первую очередь, стали города Алматы и Астана. По данным переписи населения 1999г., внутренние мигранты составили до одной трети жителей крупных городов. Если мы рассмотрим карту миграции, то увидим, что сегодня идет активная миграция в город Алматы из Алматинской области, Кызылорды, Тараза и Шымкента.

В 2003-2004 в результате строительного бума увеличилась миграция из регионов в Астану.

МОТИВЫ МИГРАЦИИ:

Почему люди уезжают из села? Согласно результатам социологического исследования, проведенного в феврале 2006 года в городе Алматы Агентством социальных технологий “Эпицентр”, среди мотивов миграции сельских жителей в города преобладают социально-экономические. При этом, по мнению респондентов, наиболее всего такой миграционной активности способствуют поиск работы и стремление обеспечить трудоустройство (44,4%), желание улучшить (собственное и своей семьи) материальное положение (32%), продолжить собственное образование и дать образование детям (16%).

ПРОБЛЕМЫ АДАПТАЦИИ:

Вместе с тем, в исследовании, проведенном в сентябре 2007 года Центрально-Азиатским институтом развития (ЦАИР) совместно с ОФ “Аман саулык” есть данные о том, что включение сельских мигрантов в новую для них городскую среду является довольно сложным и длительным процессом. Среди основных проблем, осложняющих их адаптацию в городе, опрошенные отмечают отсутствие жилья (66%), прописки (36%), проблемы с трудоустройством (34%), нехватку средств к существованию (28%), несоответствие требованиям потенциальных работодателей (28%), дороговизну продуктов питания и товаров первой необходимости (24%), неоднозначные взаимоотношения с местными жителями (12%), сложности с получением образования (6%).

В связи с этим, как отмечают эксперты ЦАИР, низкий социально-экономический статус мигрантов предопределил основные проблемы, с которыми сталкиваются представители изучаемой совокупности в городе. Наиболее остро перед вновь прибывшими жителями города стоит жилищная проблема. Наблюдения показывают, что значительная часть переехавших имеет преимущественно арендованное, часто некомфортабельное, иногда ветхое жилье. Это также может быть жилье, построенное собственными руками, так называемая самовольная застройка.

В том же исследовании есть данные о том, какая жизнь ждет переселенцев в городах: помогает ли им кто-нибудь урбанизироваться.

Мы видим, что 67% мигрантов помогают освоиться родственники, друзья, земляки. При этом на помощь органов власти опирались 5,8%. Чуть более 10% смогли добиться всего самостоятельно. А 16% мигрантов не помог никто, в результате в настоящий момент они находятся в тяжелом положении.

Как живут мигранты? Их основное недовольство по данным ЦАИР, вызвано качеством жилья и отношениями между чиновниками и гражданами. То есть, чиновники относятся к мигрантам крайне негативно, не воспринимают их как равноправных граждан, пытаясь всячески от них избавиться. Такая ситуация усугубляет социальную рознь в обществе, что в свою очередь, ведет к маргинализации мигрантов и неоправданной конфронтации между ними и городским населением.

Внутренняя миграция из села в город – это всегда проблема. Однако есть страны, где урбанизация происходила на протяжении столетий, и жители села успевали плавно и постепенно адаптироваться к новой жизни в городе. В условиях же обвальной урбанизации обустройство городских мигрантов всегда протекает остро, конфликтно, причем конфликты могут иметь этническую природу. Например, преимущественно русскоязычные крупные города Казахстана принимают в основном казахоязычное сельское население, которое по своим квалификационным признакам менее конкурентоспособно с городскими жителями.

По данным Агентства по статистике РК, у нас в стране ежегодная внутренняя миграция только из села в город составляет свыше 100 тысяч человек, хотя по неофициальным источникам, эта цифра намного выше. Подавляющая часть из них – сельские переселенцы – кочевники поневоле.

Президент РК еще в 2002 году в своем Послании народу Казахстана сказал, что поскольку сельское население составляет 43% всех граждан республики и создает переизбыток, то отток сельского населения в города нужно рассматривать как объективный процесс. Более того, по его словам “все люди стремятся жить в экологически чистой среде, иметь доступ к хорошим социальным услугам. Это стремление должно быть поддержано”.

Видимо поэтому в Концепции миграционной политики Республики Казахстан появилась установка: “Существующая миграция трудоспособного населения из села в город будет упорядочена и сформирована в новую пропорцию, при которой на селе останется проживать примерно 25% населения…”. Да, и состояние жизни в аулах, и обезземеливание после принятого Закона о частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения способствовали массовому исходу населения из сел, однако в городах их никто не ждал.

К примеру, в Алматы практически все прежние городские власти очень долго и упорно игнорировали даже само наличие проблемы жителей указанных микрорайонов. К сожалению, в итоге такая позиция привела в 2006 году к известным драматическим событиям в Бакае и Шаныраке.

В апреле 2007 года Директор департамента внутренней политики города Алматы Аида Балаева в своей статье откровенно называет причину: “Земли, на которых стихийно были воздвигнуты целые микрорайоны, предстали в новом более актуальном значении, оказавшись в центре внимания многочисленных коммерческих субъектов: риэлтерских агентств, строительных компаний, спонсирующих их банки и различных посредников, получающих свою маржу. Не удивительно, что нейтральная политика городских властей кардинально изменилась. И большинство узаконенных прежними районными акиматами земельных наделов переселенцев было признано незаконными….”

И сам аким Имангали Тасмагамбетов, на встрече с жителями Алматы 6 февраля этого года, наконец, признал серьезность ситуации вокруг внутренней миграции: “…нам не обойтись без поддержки Парламента и правительства по неотложному принятию нескольких системных документов. Первое, Закон “О внутренней миграции”, в котором будут предусмотрены не только статистическое отслеживание миграционных потоков, но и механизмы удержания трудовых ресурсов в других регионах страны, как основы развития их экономического потенциала. Второе, разработать и утвердить Программу жилищной адаптации мигрантов. Третье, Программа трудовой адаптации мигрантов”.

Естественно, внутренняя миграция – это проблема не одного Алматы, а всего Казахстана. Поэтому и решать ее нужно не на уровне местных властей, а руководства республики.

ИНИЦИАТИВЫ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА:

Миграция глазами государства

Государственная политика в области внутренней миграции оценивается как беспомощная:

Так в Отраслевой Программе миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы говорится:

“внутреннее перемещение населения в большей мере приобретает стихийный характер и нуждается в государственном регулировании…”

А в Государственной программе развития сельских территорий РК на 2004 – 2010 годы также сказано:

“миграционные процессы носят стихийный, неуправляемый характер…”

И, наконец, в Концепции поддержки и развития конкурентоспособности молодежи на 2008 – 2015 годы:

“Характерная черта сегодняшнего рынка труда – стихийная миграция сельских жителей (особенно молодежи) в города. При этом недоступность жилья и отсутствие регистрации (прописки) не способствует обеспечению сельской молодежи работой в городах…”

А давайте посмотрим, как государство исправляет ситуацию: на сегодняшний день оно выработало ни одного закона, ни одного официального документа направленного на поддержку именно внутренних мигрантов.

В Законе о миграции населения, состоящем из 41 статьи, только трижды формально упоминается внутренняя миграция, в остальных статьях речь идет о внешних мигрантах. По сути, получается, что это Закон о внешней миграции населения.

В Концепции миграционной политики перечислены причины возникновения внутренней миграции, оговорены принципы обеспечения прав и законных интересов мигрантов, но не предложено реальных мер решения проблемы.

В Отраслевой Программе миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы из 17 страниц только одна посвящена внутренней миграции.

А в Плане ее мероприятий на 2001-2005 годы лишь один из 22 пунктов касается данной проблемы. Речь идет о проведении социологического исследования.

И в Плане мероприятий на 2006-2008 г. также говорится только о необходимости мониторинга внутренней миграции.

И тогда совершенно естественно, что сегодня в Правительстве нет структуры отвечающей именно за внутреннюю миграцию, а в положении о Комитете по миграции Министерства труда и соцзащиты РК из 20 пунктов, только четыре подпункта и то, с натяжкой, можно отнести к внутренней миграции.

ГДЕ ЖИТЬ МИГРАНТАМ

Следствием такого государственного подхода явилось то, что в Программах развития городов также игнорируется миграционный фактор, не предусматривается упорядочивание миграционных потоков. Не предусмотрено строительство жилья для мигрантов.

По официальным данным Программы жилищного строительства на 2008 – 2010 годы, из 236 тыс. квартир — 21800 квартир будет построено в рамках программы доступного жилья и 4300 квартир в рамках арендного жилья.

Однако мигрантам и эти квартиры не достанутся. Потому что доступное жилье предоставляется только молодым семьям, имеющим детей; семьям государственных служащих, семьям работников госучреждений, не являющихся госслужащими; работникам госпредприятий “социальной сферы”. Мигранты в большинстве своем относятся к категории молодых семей имеющих детей, однако понятно, что при оформлении документов, это жилье достанется тем, кто имеет работу и прописку — ничего этого у мигрантов нет.

Поддерживая инициативу строительства арендного муниципального жилья, хочу отметить, что для того, чтобы хотя бы отчасти решить проблему необходимо построить не 4300 квартир, а в 10 раз больше.

Для сравнения, сегодня во Франции законодательно закреплено положение, по которому доля муниципального жилья в структуре городского жилого фонда составляет 30%, у нас же этот показатель находится в пределах 2%.

Выше мы уже перечислили много государственных программ, давайте посмотрим, как они работают, хотя бы на примере одной — Государственной программы развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004-2010 годы, утвержденной указом президента страны 10 июля 2003 года. Так, например, на управление миграционными потоками сельского населения предусмотрено выделение из бюджета республики: в 2004 году — 135270, 2005 — 142500, 2006 – 150100 млн. тенге. Однако эти деньги соответствующими органами потрачены, а миграция сельского населения, как утверждает официальная статистика, за эти три года только выросла.

Может быть, стоит тогда обязать их руководителей вернуть указанные суммы в бюджет государства, как это было сделано в отношении экс-президента “Казахтелекома”?

Или другой момент. Законодательное обеспечение рассматриваемой программы предусматривает:

а) внесение изменений и дополнений в уже упоминавшийся закон “О приоритетности развития аула (села) и агропромышленного комплекса в Республике Казахстан”. Однако вместо этого он был отменен совсем. А принятый вместо него закон “О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий” вопросов регулирования миграции уже никак не касается;

б) разработку проекта закона “О местном самоуправлении”, отражающего вопросы создания органов самоуправления в малых селах. Но, как известно, после неоднократных в течение 10 последних лет попыток рассмотрения разных вариантов данного законопроекта в парламенте эта задача до сих пор остается невыполненной;

Две следующие задачи, по сути, являются декларативными, ведь прошло более половины срока, отведенного на реализацию указанной выше программы;

в) разработку проекта закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “О миграции населения” в части регулирования отношений и государственной поддержки внутренней миграции сельского населения (исполнение — ноябрь 2007 года);

г) внесение в Земельный кодекс положения об образовании государственного резерва из специального земельного фонда и из земель государственного запаса для выделения переселенцам из сельских населенных пунктов с особо неблагоприятными экологическими условиями и слабым потенциалом развития.

ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ:

Сегодня практически все мигрантские конфликты – связанные с выдворением внутренних мигрантов из стихийно возведенных поселков, трудно разрешимы исключительно в правовом поле и требуют принятия политических решений. Акимы не в состоянии самостоятельно урегулировать эту проблему, так как ее комплексное решение должно регулироваться на уровне Государственных программ и финансироваться из республиканского бюджета.

Что можно предпринять для решения данной проблемы:

В известной книге экономиста и общественного деятеля Эрнандо де Сото “Загадка капитала…” есть такие слова: “Иногда писаное право не соответствует тому, как живет и работает страна. Ну а если писаное право противоречит законам, которым подчиняется большинство граждан, можно быть уверенным, что недовольство, коррупция, нищета и насилие сохранятся и впредь… Вместо того, чтобы приспособиться к новым требованиям городской жизни, правительства в попытке изменить реальность штамповали новые законы. Новые законы порождали новые преступления и вскоре потребовались законы для наказания тех, кто нарушал прежде принятые законы”. – Не кажется ли Вам, что это точная оценка казахстанского земельного законодательства?

Может быть, чтобы избежать этого, следует принять Закон “Об амнистии по земельным и жилищным вопросам”, позволяющий гражданам, самостоятельно расселившимся на территории Алматы и других городов республики легализовать занятые ими земельные участки и возведенные на них дома и иные жилищные строения. Тем более что в истории имеются подобные прецеденты.

В Швеции, власти которой не смогли остановить процесс создания нелегальных поселений, королю Густаву Адольфу пришлось посетить каждый такой поселок, чтобы благословить его и таким образом создать видимость правительственного контроля.

Властям не удастся решить проблемы, порожденные внутренней миграцией, избрав для этого силовой метод. Пути решения этой проблемы лежат в иной плоскости в изменении отношения государства к проблемам переселенцев – социальные, жилищные проблемы необходимо решать сегодня, не откладывая на годы.

Поэтому необходимо в срочном порядке сформировать общественные комиссии во всех городах и других населенных пунктах Казахстана по разрешению возможных споров и конфликтов вокруг изъятия земельных участков и сноса жилья, в составе депутатов маслихатов, представителей акиматов, общественных организаций и жителей сносимых домов, чтобы не допустить нарушения прав граждан со стороны государственных и правоохранительных органов.

Нужно обеспечить, чтобы функционирование данных комиссий происходило исключительно на гласной и открытой основе.

Кстати, это предложение было отражено в резолюции Третьего Гражданского Форума и в этой связи при акимате города Астаны уже создана “Межведомственная комиссия по проблемным вопросам в процессе изъятия земельных участков для государственных нужд, сноса жилья, защиты граждан при точечной застройке и строительстве новых объектов”, которая с октября 2007 года начала работу в тесном сотрудничестве с неправительственными организациями.

Я убежден, что в Алматы и Астане такая Общественная комиссия также должна быть создана в срочном порядке, и это станет наиболее эффективным и продуктивным шагом не только по разрешению, но и по предотвращению таких конфликтов в будущем.

— Подготовить и провести Круглые столы по проблеме конфликтов во всех областях Казахстана. Организацию данных мероприятий возложить на аппараты областных акиматов совместно с представителями областных и региональных НПО, занимающихся социальными, правовыми и жилищными проблемами.

— Разрабатывать масштабные государственные программы, способные трудоустроить большое количество людей. По примеру советских “комсомольских строек” нужно стараться задействовать большое количество мигрантов в строительстве железных дорог, автомагистралей всех уровней.

Считаю, что сегодня мало внимания уделяется вопросам нелегальной миграции. А ведь по данным экспертов в Казахстан только из Киргизии прибывает до 150 тысяч нелегалов в год.

Сегодня некоторые “экономисты” говорят, что трудовые мигранты — это дешевая рабочая сила. Но наши предприятия могут себе позволить платить рабочим, строителям нормальную зарплату, только платить ее нужно не иностранцам, а казахстанцам.

Поэтому нужно разработать механизм, регламентирующий и ограничивающий приток в страну трудовых мигрантов рабочего профиля.

Разработать административные меры по жесткому пресечению нелегальной трудовой миграции.

Обустройство внутренних мигрантов в странах, живущих в условиях переходного периода, должно быть важнейшей задачей государства. И это не столько воспитание и психологическая подготовка, хотя и это важно, сколько создание возможностей для экономической самореализации своих граждан.

Сносы незаконно построенных мигрантами жилищ, проводившиеся в пригородах Алматы, ясно показали, что отчаявшиеся люди способны на отчаянные поступки. Поселившись на окраинах города, в дачных массивах, неблагоустроенных поселках, заброшенных домах или общежитиях, не имеющие постоянной работы и стабильного дохода, отчаявшиеся переселенцы образуют очаги нестабильности, которые могут при определенных условиях взорвать общественное спокойствие. Только совместными системными усилиями государства и гражданского общества можно избежать этого.

Завершая свой доклад, хотел бы напомнить вам один исторический тезис: “Очевидность настоятельной нужды в коренном преобразовании переселенческого дела бьет в глаза, и Государственная Дума не может, наконец, обойти молчанием столь серьезный государственный вопрос, как переселение”. Просто поразительно как эти слова нашего выдающегося соотечественника, политического деятеля и ученого Алихана Букейханова, сказанные почти 100 лет назад, актуальны, в свете всего озвученного выше, сегодня! Безусловно, что и нашему Парламенту и Правительству пришла пора сказать свое веское слово относительно такого сложного и неоднозначного вопроса, как регулирование процессов внутренней миграции.

Спасибо за внимание!

comments powered by HyperComments

Новости партнеров

Загрузка...