Есть риск возвращения Грузии к коррупции. Эксперт по госуправлению Нино Долидзе о борьбе с коррупцией, организационной структуре и правительствах

Коррупции в Грузии действительно нет? А куда она делась? В чем обвиняют экс-президента Грузии и как к нему относятся люди? Благоприятна ли внутриполитическая ситуация в стране сейчас? Профессор грузинского института общественных дел (Georgian Institute of Public Affairs,GIPA), глава отделения государственного управления Нино Долидзе, рассказала о зле в кустах и нужде в твердой политической позиции

Грузия – без коррупции

Фонд Сороса платил зарплату высшим чиновникам

— Нино, казахстанцев интересует уровень коррупции в Грузии. Правда ли, что уровень этот сильно упал? Как у вас это получилось?

— Главный лозунг молодого правительства, пришедшего после революции (в 2003 году – авт.) — “Грузия – без коррупции”. Поэтому в первую очередь оно начало широкомасштабную борьбу с коррупцией. К тому времени коррупция касалась уже всех и все были готовы поддержать правительство в любых, даже непопулярных мерах. Лишь бы эту проблему устранить. Лозунг “Georgia — without corruption” — заказ народа, первые ожидания, был везде. С ним правительство пришло к власти. И через несколько лет достигло серьезного успеха.

Без помощи международных организаций: Всемирного банка, МВФ, USAID этого успеха не случилось бы. Но участвовали они в основном, на этапе планирования. Так что, всю работу сделали здесь.

Например, фонд Сороса помог правительству разработать схему борьбы против коррупции, в государственном секторе. Его главной проблемой было множество работающих. Получить работу в госсекторе было легче, чем в другой организации. Надо было позвонить “нужному человеку”. Он бы “спустил штат” и все – можно работать. Зарплата там была 20 лари (лари — национальная валюта Грузии, текущий курс — 1,73/$1), чуть больше $10, и ее не выдавали месяцами. Никто и не надеялся жить на эту зарплату. Все знали, что есть пути, которыми можно заработать какие-то деньги и ничего не делали. В целом отделении работало 5-6 человек из 50-100, остальные варили кофе, вязали…

С началом реформы почти всех уволили и начали новый набор. Уменьшили штаты и число организаций, заново определили: какие департаменты нужны, какие люди какие функции там должны выполнять. Это позволило правительству увеличить зарплаты госслужащим. Высшим чиновникам зарплату платил фонд Сороса. И довольно серьезную зарплату. Ну, там 3000 лари.

Смысла брать взятки стало мало – этих денег хватало. Схема была такой: фонд Сороса первый год реформы платил высшим чиновникам зарплату полностью – 100%, второй год – 70%, третий год – еще меньше, остававшуюся часть платило правительство. Размер зарплаты не уменьшался.

Организации, генерировавшие доходы, сами распределяли и зарплаты

— Уменьшение штатов и рост зарплаты сильно снизили административную коррупцию. Реформа проводились в стиле New Public Management (NPM, новое государственное управление). Ее главный принцип – управлять государственным сектором как бизнесом. NPM включает ориентацию на свободный рынок, конкурентоспособность каждого работника, увеличение организационной эффективности каждого министерства.

Реформа успешно проводилась в развитых странах, но ее популярность в развивающихся странах оказалась меньшей. Ведь если нет классических государственных институтов, то реформировать нечего.

— Что же вы реформировали?

— Мы начали почти с нуля. Тогда Каха Бендукидзе был министром Грузии по координации экономических реформ. Он руководил процессом и его нео-либертарианские (суть — правовой запрет на агрессивное насилие – авт.) взгляды, наделение министерств большими полномочиями и требование персональной ответственности министров перед ним и перед президентом, дало двоякий результат.

Некоторые министерства хорошо развились. На них распространился принцип публичного права. Например, при Министерстве Юстиции были созданы так называемые Дома Юстиции, (юрлица публичного права – ЮЛПП). Они выстроили свою работу как бизнес. Исчезли долгие бюрократические процедуры, документы стали выдавать людям по принципу “одного окна” — как в хорошем банке. Все делается в одном месте, за пятнадцать минут. И оплата – официальная. Ты уже не должен никому давать взятку. Тарифы – известны.

Поскольку такие организации, как Дом юстиции, могли генерировать свои доходы, они сами распределяли и зарплаты. Нормальные зарплаты не предполагали взяток и их перестали брать, они влияли на качество сервиса: служащие стали доброжелательными, улыбались, одевались в форму. Организационная культура изменилась: чисто, кондиционеры. Как в лучших частных компаниях.

“Зло, поджидавшее в кустах”, превратилось в опрятных полицейских

— Другой пример – ГАИ. Никто не надеялся, что изменение свершится. ГАИ было злом, поджидавшим в кустах, и все привыкли, что нужно давать им 5 или 10 лари, чтобы отделаться. В ГАИ провели серьезные тренинги. Открыли полицейскую академию, на которую потратили много денег, но сделали очень хорошую академию. Там проходили тренинги и пограничники, полицейские, спецназовцы. Обучали теории, безопасности. У них были полигоны, где они могли стрелять, физически готовились.

Что еще было важно для реализации реформы, по моему мнению, — изменение отношения самих полицейских к своей работе и людей – к ним. Сделали на главном канале телевидения передачи. Например, “Спасибо патрулю”. ГАИ переименовали, назвали патрулем. И показывали, какие добрые дела совершает патруль в течение дня. Для гаишников это стало и реабилитацией, и приятной стороной работы.

Но главный акцент сделали на управлении персоналом. В 2004 году мы проводили тренинги для финансистов и бухгалтеров МВД. Тогда я впервые увидела, как изменилось все МВД. Они всю базу данных сделали электронной, создали серьезный архив. Найти какие-то документы стало легко. Стали жестко взимать штрафы. Нарушений на дорогах стало мало. Ты знал: если патруля и нет, то нарушение снимается на камеру и тебе придет штраф. Если не заплатишь сразу, потом придется платить очень много.

И снова изменилась организационная культура: из каких-то грязных пузатых “милиционеров” служащие превратились в опрятных молодых полицейских, которые подходя, отдавали честь, представлялись. Отношение к ним изменилось. Люди были довольны и полицейские чувствовали себя по-другому.

“Поступить” в университет стоило несколько тысяч

— Но, наверно, главная сфера проведения реформы – образование. До нее каждый университет проводил вступительные экзамены отдельно. “Поступить” в университет стоило несколько тысяч. Все знали, что есть несколько человек в каждом университете, кому заплатишь и все: знаешь – не знаешь, все равно попадешь. Легенды ходили о неимоверно талантливых студентах, поступивших в университет без “блата”. Министерство образования, потратив 60 млн лари и убрав экзамены из ВУЗов, организовало проведение единого экзамена, анонимно, по электронным базам. Затем, по полученным оценкам, абитуриенты поступают в разные ВУЗы.

Интересна реформа в налоговой сфере. Ведь при коммунистах, и вообще, никто никогда налогов не платил. Но налоговую систему сильно упростили: вместо почти 20 налогов оставили несколько. Министерство финансов реструктуризовало сбор налогов.

Успешной была реформа публичного реестра. Там уволили реально всех и набрали новых. Это вызвало какие-то перепитии, даже была попытка уничтожения данных реестра. Но у них был тогда хороший менеджер – Джаба Эбаноидзе. Все компьютеризировали, создали электронные базы. Главным было перенесение акцента на качество для граждан, оно помогло победить коррупцию в этой сфере.

Правительство, проводящее радикальные реформы обречено на свержение

— Как народ сейчас относится к Саакашвили и бывшему правительству?

— У прошлого правительства был четкий вектор в направлении Европы и Америки, оно делало все, чтобы стать членами Евросоюза и главное, членами НАТО. Они не останавливались ни перед чем — цель оправдывала средства. Они считали, что это все поймут и народ пойдет за ними. Поэтому они проводили реформы быстро и радикально. С одной стороны – это, действительно был заказ народа. Народ ожидал каких-то результатов очень скоро – через год, через два года. Поэтому какими-то бюрократическими процедурами, которым необходимо следовать в государственном секторе, они пренебрегли.

Например, представление какого-то проекта в парламент, обсуждение его в академических кругах, в политических. Они это все игнорировали потому, что все надо было быстро. Они сами говорят: “У нас не было времени”. Как говорится: “Любое правительство, проводящее радикальные реформы обречено на то, что потом его свергнут”.

— Но ведь коррупцию Саакашвили и его команда победили? Или нет?

— Все немного сложнее. Получилось так, что парламентская власть ослабилась, акцент сместился на исполнительную власть и президента. Образовавшийся дисбаланс стал влиять на уровень демократии. Коррупция не проявлялась на административном уровне, но в проектах сотрудничества с частным сектором стали появляться новые схемы. Самая простая схема: при объявлении тендера нанимали компанию, предлагавшую самые низкие цены, и она делала работу либо некачественно, либо не успевала в срок по контракту. Бизнесменов или сажали, или брали “откаты”.

— То есть, появились другие формы коррупции?

— Она переплеталась с контролем частного сектора. Это было еще хуже, чем административная коррупция, которая касалась всех. Там ты платил, например, 50 лари и получал паспорт за три дня, а здесь речь шла о десятках и сотнях тысяч лари. Все время слышалось: того бизнесмена посадили, у этого отняли бизнес, кто-то строил дом и ему приказали надстроить 5-6 этаж потому, что какой-то чиновник этого хотел. К кому-то в гости пришел чиновник и увидел у хозяина хорошие картины – значит, с него можно взять деньги. Его посадили, но за 100 тысяч лари выпустили. Все эти случаи оправдывали тем, что первоначальные цели – ЕС, НАТО, остальное – подождет.

— А деньги новые рэкетиры тратили на яхты, шикарные виллы и вертолеты?

— Правительство не брало себе эти деньги, а вносило в бюджет. Из бюджета платили пенсионерам. Когда пенсия стала 100 лари, это для нас стало серьезным достижением. Но денег в бюджете не хватало. Только законными способами правительство бюджет наполнить не могло, а ведь оно давало большие обещания. Когда Иванишвили (Бидзина Иванишвили — бывший премьер-министр Грузии, миллиардер – авт.) проводил предвыборную кампанию, он обещал повысить пенсии до 250 лари. Мне один бывший чиновник сказал: “Как он это собирается сделать? Мы придумали государственный рэкет, чтобы людям эти пенсии и страховки платить. Если он хочет поднять еще пенсии, ему придется по-новому все начинать”.

Они настолько верили, что делают все для народа, что не обращали внимания на народ

— Обвиняют ли правительство Саакашвили в чем-то, более серьезном?

— Конечно. С 2007 года правительство Саакашвили стало довольно сильно контролировать частный сектор. Все бизнесмены были должны, так или эдак, давать какие-то деньги государству: на поддержку патруля и полиции. (Хотя, что хорошо, были упразднены многие лицензии и упрощен процесс создания бизнеса). Например, они задержали 140 женщин, привозивших и торговавших товарами из Турции. Продержали два дня, пугали. Словом, главное обвинение правительства Саакашвили – они настолько верили, что делают все для народа, что уже не обращали внимания на народ. Было чувство, что они могут сделать все и ты, хоть лопни, ничем это не опротестуешь. Отношение к личности изменилось, права человека почти сошли на нет.

В госсекторе уже невозможно было начать работать, если ты не был членом партии партии “Единого национального движения” (бывшая правящая партия Грузии). Проводились периодические чистки госсектора. Если кого-то, или его детей, видели на митинге оппозиции – снимали с работы.

В 2007-м начались демонстрации против правительства под началом партии Нино Бурджанадзе (“Демократическое движение — единая Грузия”), поддерживающей правительство Путина. Бурджанадзе была спикером парламента, два периода исполняла обязанности президента Грузии. Но она была неприемлема для большинства грузин – бегала в Москву, советовалась с Путиным. Люди приходили на демонстрации по разным причинам, не только потому, что поддерживали Бурджанадзе. Но митинг разогнали. По всем правилам разогнали, как в Европе – предупреждали, с мегафоном ходили несколько часов, потом пустили воду, слезоточивый газ. Но потом полицию уже стало невозможно контролировать – она стала гоняться за участниками, бить в подъездах. Разгон перешел в насилие. И это – главное, что вменяют в вину старому правительству, причина, по которой сейчас Саакашвили хотят осудить.

Народный любимчик

— Что при новом президенте происходит?

— Нынешнее правительство не слишком эффективно по нескольким аспектам. Первый, Иванишвили реально сегодня управляет страной, все это чувствуют. Но он – бизнесмен, а не политик. Он умеет управлять бизнесом, у него – деньги. Он все это заварил. Он не только назначил премьер-министра и министров, он даже “сделал кандидатуру” Маргвелашвили с нуля.

Маргвелашвили – философ по образованию, учился в Варшаве, всегда был в академических кругах, но он – не политик. Он может хорошо выступать и критиковать правительство, например. Но сам он – не исполнитель. Маргвелашвили говорил, что лучше пойдет в тюрьму, чем станет президентом, что это – не его дело. Но как-то Иванишвили его во все это втянул.

Фактически, в результате конституционных реформ, исполнительной власти у президента Грузии нет. Всем управляет премьер-министр: сначала Иванишвили, теперь Ираклий Гарибашвили. Но популярность Георгия Маргвелашвили растет, людям он очень нравится. Он – единственный, кого мы действительно выбирали, он пришел с большим отрывом от других кандидатов и все за него болеют и переживают. Сейчас он понемногу набирает рейтинг и вес, начинает говорить свое слово в политике.

— А сколько времени он президент?

— С октября 2012-го к власти, после парламентских выборов, пришла “Грузинская мечта” (сейчас – правящая партия — авт.). Иванишвили стал премьер-министром. Целый год Саакашвили – представитель меньшинства, был президентом, а большинство, почти 60% парламента, представляли “Грузинскую мечту”. С октября 2013-го в результате выборов, без борьбы политических сил, произошла передача власти Маргвелашвили. Это — наша победа, ведь до этого правительство менялось в результате революции или даже войны.

Они все время виляют

— Если “плюсом” Саакашвили был четкий вектор в направлении Европы и Америки, то у Маргвелашвили этого нет?

— Главный “минус” нового правительства, по моему мнению, — отсутствие четких ориентиров. Даже в отношении Украины, они четко не говорят, например: “Мы – против оккупации Россией части Украины”. Позиция должна быть четкой, если ты представляешь страну. Они все время виляют. Министр энергетики Каха Каладзе проговорился, сказав, что мы – маленькое государство и мы не можем прыгать выше Европы. То есть, мы должны поддерживать европейскую риторику. Во времена Саакашвили было четко – мы знали, что боремся против того, чтобы стать опять частью Советского Союза и мы должны быть с Европой. Это – в политике.

А что касается коррупции… Как потребитель на административном уровне пока я с ней не сталкивалась. Механизмы, разработанные во времена Саакашвили, действуют. Но есть нехорошие признаки, что новая организационная структура не институциализирована, не установилась. Есть риск ее возвращения в “старое русло”. Сотрудники структур говорят, что то, что было сделано – электронные базы и другое, становится уже не таким важным. Кто-то старается вернуть упраздненные бюрократические процедуры. Качество сервиса – уже не самое главное.

Например, политизируются электронные идентификационные карточки (ID, документ, заменяющий удостоверение личности – авт.). Еще во времена Саакашвили, когда их начали выпускать, многие были против по разным мотивам. Говорили, что они – дороги, 30 лари и не для всех доступны, что государство получает полную информацию о человеке и может его контролировать – пересечение им границ, получение медицинских услуг. Служители церкви говорили своей пастве фантастические вещи: якобы ID-карточки содержат число дьявола и получившие их не попадут на небеса. Министерство юстиции работает над тем, чтобы ID-карточки внедрить, ведь они упрощают многие процессы. Но его мотивация такая: старое правительство этого не смогло — плохо людям объяснило, а мы — работаем. Или упраздняют то, что хорошо работало, лишь бы избавиться от наследия старого правительства.

Многие решения принимаются назло старому правительству, а не рационально. Например, мэр Тбилиси Давид Нарманиа – образованный, хороший менеджер, но мэрия начала с предложения разрушить здания, построенные во времена бывшего мэра. По-моему, построены были ужасные здания во времена Саакашвили, но сегодня их снос – дорогое удовольствие и не главная проблема города. А старое правительство этими нерациональными решениями нового правительства пользуется. Так и ругают друг друга.

***

© ZONAkz, 2014г. Перепечатка запрещена. Допускается только гиперссылка на материал.

 

Новости партнеров

Загрузка...