Правительству Республики Казахстан необходимо в ближайшее время провести ревизию действующего законодательства с тем, чтобы устранить из него нормы, препятствующие развитию конкуренции. Такой "рецепт" выписал во вторник, на заседании кабинета министров страны глава министерства национальной экономики Куандык Бишимбаев для того, чтобы на различных рынках республики появлялось как можно больше игроков и, соответственно, снижались цены на товары, работы и услуги для населения.
По словам главы экономического ведомства республики, новые подходы государственного регулирования в области защиты конкуренции неосуществимы без коренного преобразования законодательства в этой сфере. При этом Куандык Бишимбаев признает, что в Казахстане создано антимонопольное законодательство, соответствующее стандартам стран-участниц Организации Экономического Сотрудничества и Развития, однако уровень конкуренции и свободы рынка остается низким. Причина такого положения кроется в нормах отраслевого законодательства, которое зачастую ограничивает конкурентное поле в отдельно взятых отраслях экономики.
"В результате, на базовых рынках законодательно есть барьеры для входа новых игроков — административные, экономические, технические и другие, — сказал министр национальной экономики. — В этой связи считаем, что необходима "ревизия" отраслевых законов, направленная на изменение структуры отраслей и развитие конкуренции. Безусловно, эту работу надо выполнять постепенно, поскольку потребуется глубокое реформирование самих базовых отраслей. Это будет либо исключение норм и положений, которые противоречат принципам конкуренции, либо просто обеспечение транспарентности и прозрачности регулирования", — добавил он.
По его словам, в Казахстане на таких базовых рынках, как грузовые, пассажирские и авиаперевозки, электроэнергетика, угольная промышленность, переработка и снабжение нефтепродуктами, а также производство сахара действуют три — четыре крупные доминирующие компании. "В связи с этим, текущую ситуацию в конкурентной среде можно охарактеризовать как сохраняющаяся олигопольная структура рынков", — отметил Куандык Бишимбаев. При этом концентрированные рынки не дают развиваться малому и среднему бизнесу, у которого фактически нет к ним доступа.
В качестве примера глава министерства национальной экономики привел казахстанский рынок электроэнергетики, где ранее, с целью развития конкуренции законом "Об электроэнергетике" на данном рынке было принято решение разделить РЭКи (распределяющие электрокомпании) и ЭСО (энергоснабжающие организации). "В Европе конкуренция между энергоснабжающими организациями действительно получилась, каждый потребитель может свободно выбирать любое ЭСО, ориентируясь на цены. У нас этого не произошло", — признал министр. Пояснив, что главная причина этого состоит в том, что базовый закон Казахстана допускает вертикально интегрированную структуру рынка электроэнергии, когда производство электроэнергии, ее передача и снабжение находятся в одной компании.
"Тогда как во многих странах мира эти структуры заставляют разделяться. Они функционируют как независящие друг от друга юридические лица, — заметил Куандык Бишимбаев. — В итоге, это создает барьеры для входа нового ЭСО на рынок, так как им необходимо наличие договоров на покупку электроэнергии, передачу электроэнергии.
Но если эта ниша занята вертикально-интегрированной компанией, то независимые ЭСО, безусловно, изначально поставлены в неравное положение", — констатировал он. И привел несколько примеров того, как эта проблема решается на рынках развитых стран: так, согласно модели организации электроэнергии в США приобретение ЭСО электрической энергии осуществляется на бирже. При этом, конечный потребитель может выбирать ЭСО, которая может предложить электроэнергию по более выгодной цене, что способствует благоприятной конкурентной среде на рынке.
"Рынок электроэнергии Германии состоит из разделенных видов деятельности по производству, распределению и снабжению электроэнергией, — продолжил министр. — Функционирует модель доступа к сети третьих лиц на договорной основе, которая позволяет организовать конкуренцию между электростанциями. Производством электроэнергии занимаются там более тысячи организаций, из которых, правда, четыре крупнейших игрока занимают 56 % от общей доли рынка, но все они реализуют свою продукцию на бирже. Распределительные сети разделены между четырьмя операторами распределительных систем – четыре автономные зоны, и каждый из операторов ответственен за функционирование сетей в соответствующей зоне. А энергоснабжением при этом занимается более 900 организаций", — подчеркнул он. По его сведениям, аж с 1998 года немецкие потребители могут свободно менять поставщика электроэнергии – достаточно лишь уведомить о своем решении. Максимальную выгоду получили от такой организации отрасли потребители, в том числе немецкие компании — многие из них смогли за счет смены поставщика смогли сократить свои энергетические расходы до 70 процентов.
При этом недавно проведенный министерством нацэкономики анализ выявил непродуктивные посреднические структуры, вследствие чего цена на уголь от производителя до коммунально-бытового потребителя иногда возрастает почти до двух раз. Данное обстоятельство, по словам главы ведомства, обусловлено наличием многоуровневой посреднической структурой поставщиков, зачастую не имеющих никаких активов. "При этом действуют схемы продажи крупных партий еще недобытого угля на товарной бирже сразу одним лотом, — утверждает Куандык Бишимбаев. — Есть ограничения доступ к ресурсам товарной биржи для коммунально-бытовых потребителей, на которой установлен порог приобретения партий угля в размере не менее трех тонн, что является явно завышенным показателем", — добавляет он.
В качестве ориентира – каким должен стать этот рынок в Казахстане, он приводит рынки угля США и Великобритании, регулирующиеся отраслевыми законами, которые стимулируют конкуренцию, обеспечивают регулируемость и прозрачность ценообразования. "В этой связи, возможно, назрела необходимость разработки в Казахстане соответствующего закона, в рамках которого будет обеспечена прозрачность посреднических структур и ценообразования", — считает министр. И таких примеров, ограничивающих конкуренцию, в законодательстве республики очень много: закон "О газе и газоснабжении" закрепляет монополию на покупку газа, закон "О железнодорожном транспорте" предусматривает функционирование единого Национального перевозчика. Закон "Об электроэнергетике", как уже говорилось выше, характеризуется отсутствием запретов на вертикально интегрированные структуры от производства до снабжения. Закон "О рынке ценных бумаг" предусматривает существование единого регистратора ценных бумаг, даже закон "О кредитных бюро и формировании кредитных историй в Республике Казахстан" содержит норму о возможности деятельности единственной специализированной организации по формированию кредитных историй и предоставления кредитных отчетов.
Между тем, уже сегодня Казахстан во многих секторах идет на либерализацию ценообразования – это приносит свои плоды, прежде всего, для населения. "Есть хороший пример, которым является отмена "мобильного рабства", когда мы вносили изменения в Закон "О связи" – и теперь абонент может сохранить за собой прежний номер при смене оператора", — напомнил Куандык Бишимбаев. По мнению экспертов министерства национальной экономики, новые ниши для бизнеса могут быть обеспечены, в первую очередь, за счет разгосударствления: недавно в Казахстане был впервые сформирован четкий перечень видов деятельности, в рамках которого квазигосударственным компаниям допускается заниматься предпринимательской деятельностью. При этом следует помнить, что Казахстан является первой страной в Центральной Азии, ставшей участником Комитета Организации Экономического Сотрудничества и Развития по конкуренции. Поэтому приведение антимонопольного законодательства в соответствие со стандартами ОЭСР является важным шагом для страны.
Тем более, что прямым следствием несовершенства отраслевых законов является неконкурентная структура большинства рынков. По словам главы миннацэкономики, анализ 71-го товарного рынка, проведенный антимонопольным органом в 2015 – 2016 годах, показывает их высокую концентрацию, особенно в базовых отраслях: 4,3% товарных рынков – это умеренноконцентрированные рынки, 95,7% – высококонцентрированные. Наибольшее количество высококонцентрированных рынков – 33 — приходится на топливно-энергетический комплекс страны: в частности, это электрическая энергия, сжиженный нефтяной газ, уголь, нефтепродукты. В транспорте и связи сосредоточено 12 таких рынков — метеорологическое обеспечение служб аэропорта, пропуск входящего транзитного, междугороднего и международного сотового трафика через сети коммуникации, подача-уборка вагонов, перевозка пассажиров железнодорожным транспортом, сотовая связь в границах республики, услуги оператора крытых железнодорожных вагонов и платформ
В агропромышленном комплексе таких рынков 11: это товарные рынки сахара, куриных яиц, риса, хлеба, муки. В промышленности – пять: товарные рынки нерудных строительных материалов, нефтяного битума, металлопроката с полимерным покрытием, строительного песка и щебня, в финансовой области – шесть: безналичные платежи, ипотечное кредитование. Отсюда и вывод министерства о существовании олигопольной структуре рынков, на которых не работают инструменты аутсорсинга, развития вспомогательных производств и сферы услуг. "Здесь наша основная задача – способствовать расконцентрации этих рынков, опять — таки через постепенное изменение структуры отрасли и отраслевого законодательства", — подчеркнул Куандык Бишимбаев. В этой связи он напомнил, что по результатам обзора конкурентного законодательства и политики в Казахстане, проведенного ОЭСР, подготовлены предложения, которые нашли отражение в Законе "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции".
Возвращаясь к работе по разгосударствлению рынков, министр напомнил о задаче, поставленной главой государства Нурсултаном Назарбаевым по сокращению государственного сектора к 2020 году до уровня не более 15 % от внутреннего валового продукта. "Эта задача является наиболее актуальной с точки зрения развития конкуренции на сегодняшний день, и новые ниши для бизнеса могут быть обеспечены, в первую очередь, за счет разгосударствления", — повторился Куандык Бишимбаев. Он напомнил, что первые шаги в этом направлении уже сделаны: был принят специальный закон, закрепляющий законодательно принципы "YellowPagesRule". С момента принятия этого закона, в рамках действующих мероприятий по реализации комплексного плана приватизации на 2016-2020 годы за 10 месяцев текущего года фактически было передано в конкурентную среду 83 субъекта из предусмотренных 783 субъектов. Упомянутое выше постановление правительства, в соответствии с которым был принят четкий перечень видов деятельности, в рамках которого квазигосударственным компаниям допускается осуществление предпринимательской деятельности, позволило сократить виды деятельности квазигосударственных субъектов (АО, ТОО) на 47 % — с 652 до 346.
"В реализацию Постановления антимонопольным ведомством проводится работа по анализу уставов юридических лиц с участием государства на предмет соответствия перечню видов деятельности, — говорит глава экономического ведомства. — Таким образом, виды деятельности, не предусмотренные данным перечнем, будут исключены из уставов субъектов — на сегодняшний день проанализированы уставы более 500 компании. Работа будет завершена до 1 декабря 2016 года, а по ее итогам министерством национальной экономики будет сформирован перечень компаний, подлежащих передаче в конкурентную среду: по нашим оценкам, более ста из существующих 870 АО и ТОО", — уточнил он. К примеру, в конкурентной среде могут оказаться АО "Управление по обслуживанию дипломатического корпуса Астана", ТОО "Международный комплекс лыжных трамплинов "Сункар" в Алматы и ТОО "Астана-Бюро специального обслуживания", ТОО "Казатомпром-Даму" и другие. Помимо этого, в соответствии с поручением главы государства в настоящее время проводится инвентаризация подведомственных организаций министерств и ведомств с целью передачи их в конкурентную среду или на местный уровень.
Данные организации определяются на основе анализа уставов, результатов финансово-хозяйственной деятельности, оценки целесообразности присутствия государства на товарном рынке. По итогам октября проведены заслушивания 21 министерств и ведомств, где были рассмотрены виды деятельности и целесообразность сохранения в государственной собственности 371 подведомственных организаций. Правда, 65 из этих организаций не подлежат отчуждению в соотстветствии с Указом Главы государства от 12 августа 2014 года № 894 "О перечне объектов, не подлежащих отчуждению". В результате проведенной работы рекомендовано передать в конкурентную среду 50 организаций, ликвидировать 14, реорганизовать 47, в конкурентную среду передать 225 видов деятельности, осуществляемых 27 подведомственными организациями государственных органов. В срок до 10 ноября будет рассмотрена еще 6 тысяч 751 организация коммунальной собственности — и до 1 декабря 2016 года будет сформирован Перечень организаций, подлежащих передаче в конкурентную среду. "Это позволит снизить участие государства в экономике, повысить уровень конкурентного поля и открыть дополнительные ниши для развития предпринимательства", — убежден Куандык Бишимбаев.
Что касается предложений ОЭСР, касающихся развития конкуренции в стране, то, в соответствии с ними в рамках Предпринимательского Кодекса введены совершенно новые инструменты антимонопольного регулирования. В частности, с 1 января 2017 года в Казахстане исчезнет понятие "регулируемые рынки", но сохранится ценовое регулирование в определенных областях, обозначенных как общественно значимые. К ним будет отнесены сферы железнодорожного транспорта, электро- газоснабжения и аэропортов, их регулирование продлится ориентировочно до 1 января 2020 года. Проектом же закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции" в соответствии с рекомендациями ОЭСР предусмотрена детализация законодательства и регламентация деятельности антимонопольного органа. В частности, документом предусмотрена отмена изъятий в отношении исключительных прав на интеллектуальную собственность, если соглашения носят антиконкурентный характер и могут создавать угрозу для конкуренции.
Все эти нововведения, реализуемые и планируемые кабинетом министром, уже получили высокую оценку со стороны казахстанского бизнеса. В частности, председатель управляющего совета Ассоциации налогоплательщиков Казахстана Жаннат Ертлесова во вторник заявила, что отечественный бизнес заинтересован в том, чтобы были сняты барьеры, которые мешают развитию конкуренции на базовых рынках. По ее мнению, в Казахстане "очень слабая конкуренция на всех рынках" – и глава отраслевой ассоциации согласна с министром в том, что основная причина этого – отраслевое законодательство. "Но это не единственная причина, еще есть причины: высокая доля государственного сектора в экономике и квазигосударственного сектора — это тоже мешает развитию конкуренции, высокая доля коррупции и сырьевая зависимость", — сказала она. Именно в силу этого, по словам эксперта, в индексе конкурентоспособности стран, Казахстан занимает далеко не лучшие позиции по индикаторам, связанным с конкуренцией.
"Ключевая проблема для Казахстана — это развитие конкуренции, — говорит Жаннет Ертлесова. — Я очень рада, что эта проблема вышла на правительственный уровень, что премьер специально заслушивает. Одна из проблем, действительно, и в отраслевом законодательстве много барьеров, много барьеров для входа на рынок новых компаний, но все должно быть в комплексе", — отмечает она. Инициативы министерства национальной экономики по реформированию отраслевого законодательства одобрил и директор республиканской ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий, президент союза товаропроизводителей и экспортеров Казахстана Николай Радостовец – по его мнению, они позволят расширить доступ новых компаний на отечественные рынки. "Начинания правильные: надо расширять доступ на рынки новых субъектов для того, чтобы была более активная конкуренция, — убежден Николай Радостовец. — Это даст возможность выиграть потребителю по цене и по качеству. Нужно хорошо, конечно, сейчас проанализировать в каждой отрасли и, исходя из этого, запустить механизмы, которые предлагает комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции", — добавил он.
По его мнению, изменения отраслевых законодательств назрели давно, поскольку именно от отраслевого законодательства в конечном счете зависит состояние бизнеса и потребителей, которые покупают или используют услуги . "Мне кажется, что всем отраслевым министерствам стоит поддержать начинания министерства национальной экономики", — считает глава АГМП. В тоже время он отмечает, что не стоит ждать сиюминутного позитивного эффекта от реформирования отраслевого законодательства в части усиления конкуренции на рынках: практические изменения могут занять от нескольких месяцев до нескольких лет. Одновременно президент союза товаропроизводителей и экспортеров Казахстана подчеркнул, что существующие барьеры сдерживают развитие производства и применение новых технологий. "Предприятие, которое, может быть, будет производить продукцию с меньшими затратами, на более технологичном оборудовании, должно свободно заходить на рынок, продавать по более низкой цене и выигрывая конкуренцию, расширять свое производство", — подчеркнул Николай Радостовец. Существующий же низкий уровень конкуренции на высоконцентрированных рынках, по его мнению, связан с тем, что недостаточно внимания уделялось развитию конкуренции внутри отраслей.
"Этим практически не занимались отраслевые министерства. Я думаю, что решение по данному вопросу затрагивает системные вещи в нашем законодательстве и позволит приблизить нас к реализации требований ОЭСР по созданию международных стандартов по развитию конкуренции. Я думаю, что мы все поддержим начинания министерства национальной экономики", — заключил Николай Радостовец. В ближайшей же перспективе антимонопольным структурам страны предстоит еще и рутинная работа – так, во вторник же председатель Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции министерства национальной экономики Серик Жумангарин сообщил журналистам, что авиакомпании "Эйр Астана", обвиняемой в установлении монопольно высоких цен на услуги авиаперевозок, дали пять дней для предоставления необходимых документов. "Мы сегодня направили запрос в cоответствии с учетной политикой компании, где запросили те документы, которые в учетной политике авиакомпании присутствуют. У авиакомпании есть пять дней — срок для предоставления. После получения их мы будем принимать решения, сравнивать цены, считать и так далее, и тому подобное. По итогам расследования мы вам об этом доложим", — заявил Серик Жумангарин.
В свою очередь, министр национальной экономики Куандык Бишимбаев сообщил, что антимонопольщики провели совещание с руководством фонда "Самрук-Казына", которому принадлежат акции данной авиакомпании. "Мы договорились, что в ближайшее время все документы будут нам представлены и мы соответственно примем определенное решение. Есть механизм, который позволит нам достигнуть медиативного, договорного решения", — отметил министр. Как пояснил журналистам директор по продажам в Казахстане и СНГ компании "Эйр Астана" Серик Рыс-Улы,предметом разбирательства является то обстоятельство, что в текущем году стоимость авиабилетов компании выросла на 22 процента. "Это при том, что девальвация произошла в августе, и процент девальвации доходил до 100 в зависимости от месяца. Я знаю, это тяжело в Казахстане, но мы не существуем вне рынка", — заметил Серик Рыс-Улы. Он уточнил, что 60% расходов компании деноминированы в иностранной валюте: это — расходы на приобретение запчастей, воздушных судов, обучение персонала и даже на авиационный керосин. "Хоть мы его и покупаем в тенге, но он привязан к доллару. Наша задача — продавать и оперировать полные борты. Мы продаем по той цене, которая не отскакивает от себестоимости, продаем по цене, по которой мы можем продать", — утверждает он. Насколько эти доводы основательны, станет ясно по итогам антимонопольного расследования, которое будет осуществлено в ближайшее время.
***
© ZONAkz, 2016г. Перепечатка запрещена. Допускается только гиперссылка на материал.