Новые принципы бюджетной системы

О новых принципах бюджетной системы доложил парламентариям в понедельник, 9 июня, министр экономики и бюджетного планирования Кайрат Келимбетов. Он представил депутатам проект Бюджетного кодекса, принятый в работу комитетом Мажилиса по финансам и бюджету.

Пресс-служба аппарата Мажилиса предлагает ниже стенограмму презентации проекта в комитете Палаты по финансам и бюджету:

“Вел председатель Комитета по финансам и бюджету Мажилиса Парламента Республики Казахстан ТУРЫСОВ К.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги! Дамы и господа! Сегодня мы собрались на презентацию проекта Бюджетного кодекса, разработанного впервые в нашей стране по поручению Президента Республики Казахстан. Автором разработки является Правительство Республики Казахстан, в ней приняли участие Министерство экономики и бюджетного планирования, Министерство финансов, Министерство юстиции, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, а также Национальный Банк Республики Казахстан.

Значение этого законопроекта трудно переоценить. Мы в последнее время говорим о демократизации нашего общества. В этой связи сердцевиной, на мой взгляд, демократизации, в первую очередь экономики нашей страны, является Бюджетный кодекс. Мы приняли, как вам известно, Налоговый кодекс, недавно мы приняли Таможенный кодекс, на днях, наверное, будет подписан Земельный кодекс. В этом ряду, конечно, значение Бюджетного кодекса как документа, который определяет не только ответственность каждого уровня исполнительной и законодательной власти, но и права этих органов, которые определяют источники финансов каждого уровня власти, трудно переоценить. Я думаю, что мы все с должной ответственностью должны подойти к обсуждению этого важного документа и принять его, чтобы на основании этого Бюджетного кодекса сформировать бюджет 2005 года.

Сегодня приглашены депутаты Парламента, депутаты областных маслихатов, городов Алматы и Астаны, а также представители областных акиматов, акиматов Алматы и Астаны, работники министерств и ведомств, всех заинтересованных организаций. Принимают участие также наши консультанты. Я приветствую всех.

Повестка дня и материалы нашего совещания всем розданы. Думаю, они не вызывают у вас никаких замечаний и возражений. Тогда приступим к работе. Первым слово предоставляется министру экономики и бюджетного планирования господину Келимбетову Кайрату Нематовичу для презентации этого документа.

КЕЛИМБЕТОВ К.Н. Добрый день, уважаемые депутаты, коллеги и участники конференции! Разрешите поприветствовать вас и выразить особую признательность разработчикам, кто участвовал в разработке Бюджетного кодекса, в связи с в внесением его на всеобщее обсуждение.

Как сказал уже Каратай Турысович, глава государства в стратегическом плане до 2010 года поручил Правительству разработку Бюджетного кодекса. В послании главы государства, которое прозвучало здесь 4 апреля, было сказано, что до конца мая Правительству необходимо внести проект Бюджетного кодекса на рассмотрение Парламента. Проект Бюджетного кодекса внесен в установленные сроки. Целью сегодняшней конференции является более полная презентация Бюджетного кодекса, поскольку это очень объемный документ, включивший в себя несколько законов, включивший в себя несколько законов, постановлений Правительства, нормативно-правовых документов. Мы бы хотели, чтобы предметно по самым важным разделам сегодня разработчики Бюджетного кодекса представили вам основную картину.

Вы видите по повестке дня, что у нас будет несколько основных разделов. Это основные положения проекта Бюджетного кодекса, принципы формирования межбюджетных отношений, разделы \»Бюджетные инвестиции\», \»Кредитование и государственное заимствование\», а также выступят наши консультанты, которые оказали большую поддержку в разработке Бюджетного кодекса.

Хотел бы напомнить, что работа над написанием Бюджетного кодекса началась в ноябре прошлого года. За это время была проделана большая работа в сфере совершенствования бюджетного процесса, межбюджетных отношений, бюджетного кредитования и в сфере государственных инвестиций.

Бюджетный кодекс, на наш взгляд, вобрал в себя опыт наших многолетних работ в развитии бюджетной системы страны. Если вспомнить, какие проблемы стояли перед нами в 1995-1999 годах и как мы их в настоящее время решили и к чему мы пришли, то можно сказать о следующем.

Принятие нереального бюджета было основной проблемой тех лет. По сути, нереальный бюджет являлся основной причиной кредиторской задолженности, которая провоцировала, в свою очередь, цепь неплатежей и в целом сказывалась на развитии экономики нашей страны. Кроме того, существовала проблема так называемых специальных счетов. При наличии специальных счетов в государственных организациях размывался вопрос эффективного управления: то есть одна сумма утверждалась в Парламенте, а вторая сумма была где-то на специальных счетах. Эти суммы были неподконтрольны Парламенту и ориентированы в основном на коммерческую деятельность государственных организаций, а не на выполнение основных государственных функций.

Весь бюджетный процесс того времени на всех стадиях определялся принципом пассивного распределения имеющихся ресурсов между действующими структурами, т о есть бюджет выражался в обыкновенном объединении бюджетных заявок, после чего происходило окончательное распределение крайне ограниченных средств между всеми бюджетными учреждениями. В этом процессе практически не учитывалась макроэкономическая ситуация, на фоне которой должен исполняться бюджет, и практически не предпринимались попытки координировать расходы в соответствии с принципами и приоритетами экономической политики. Ни на одной из стадий бюджетного процесса не наблюдалось активного стремления действовать в соответствии с экономическими приоритетами, определенными в стратегических документах нашей страны.

Таким образом, процесс подготовки бюджета представлял собой больше перетасовку цифр вместо обсуждения задач и программ, которые мы должны были реализовывать. Даже на заключительной стадии процесса подготовки, когда в Парламенте обсуждался окончательный вариант бюджета, мы ограничивались спорами относительно отдельных статей расходов, но при этом попытки увязать расходы с программными приоритетами отсутствовали.

Перед нами возникла необходимость коренного пересмотра самих принципов бюджетной системы. Необходимо было отказаться от такой логики и руководствоваться совершенно иным принципом — принципом отбора, выбора на конкурсной основе между многочисленными бюджетными заявками, в результате чего деятельность государственных учреждений определялась бы не содержанием их расходов, а приоритетами политики и бюджетными ограничениями, причем те программы, которые окажутся наименее эффективными в процессе отбора, должны были быть ликвидированы.

В 1999 году началась работа по совершенствованию нормативной правовой базы в области целевого и эффективного расходования бюджетных денег, предотвращению роста кредиторской задолженности бюджета путем создания надежных механизмов предварительного контроля за ее образованием. Именно этой цели была посвящена деятельность Комитета казначейства Министерства финансов и сама модернизация Казначейства. Большие изменения в Закон \»О бюджетной системе\», вы помните, были внесены в конце 2001 года. Была введена норма обязательности регистрации в органах Казначейства гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денег. Некоторые государственные функции были переданы в конкурентную среду, и выполнялись они в форме оказания услуг государству. Были введены новые принципы межбюджетных отношений. Упразднены все внебюджетные фонды, а их доходы и расходы были консолидированы в государственный бюджет. Я считаю, что это был один из важных моментов в развитии бюджетной системы нашей страны.

Значительное внимание мы уделяли контролю за целевым использованием бюджетных средств государственными учреждениями, средств, выделяемых из бюджета на выполнение государственного заказа, целевым использованием и возвратом заемщиками государственных внешних займов, негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Казахстан.

Понимая, что правильное бюджетное планирование должно учитывать государственные цели с объемом доходов, требуемых для их достижения, и ориентироваться на решение ключевых, определяющих для планируемой системы целей и задач, планомерную концентрацию ресурсов, мы перешли к внедрению нового метода, называемого бюджетным программированием.

Бюджетное программирование основывается на трех следующих принципах:

— определение программной стратегии развития;

— определение ресурсов бюджета;

— планирование бюджетных программ.

Определение программной стратегии развития реализуется в стратегических планах, индикативных планах и государственных, отраслевых и региональных программах. Стратегический план определяет основные направления социально-экономической политики, а также те приоритеты, которые стоят перед нашей страной. Индикативный план определяет показатели социально-экономического развития страны, определяет политику на среднесрочную перспективу, поэтапное достижение стратегических целей, определенных стратегическим планом. В государственных, отраслевых и региональных программах происходят конкретное наполнение и детализация всех программ по регионам и секторам и в разрезе отраслей экономики, которые идут на конкретную детализацию стратегического плана. Все проекты государственных, отраслевых и региональных программ в настоящее время рассматриваются Бюджетной комиссией.

При формировании бюджета 2003 года (многие присутствующие сегодня были свидетелями этого) мы увязали работу бюджетного планирования с разработкой и реализацией государственных, отраслевых программ. Были постановлены на утрату многие программы, не обеспеченные финансовыми источниками, мы приводили действующие программы в соответствие с расходами, предусматриваемыми на их реализацию.

Вы помните, часто была ситуация, когда центр передавал определенные функции в регионы, при этом не обеспечивая их финансирования. Эту проблему мы начали решать с 2002 года, она нашла свое отражение в Законе \»О бюджетной системе\», а также в Бюджетном кодексе.

Планирование ресурсов бюджета осуществляется на основе среднесрочного макроэкономического сценария, бюджетных программ — на основе первых двух элементов.

Еще одним нововведением 2002 года является, как вы знаете, является паспорт бюджетной программы. Паспорт бюджетной программы — очень важный документ для бюджетных администраторов, который определяет цели, ожидаемые результаты и ответственных исполнителей, также является необходимым элементом для отслеживания реализации самой бюджетной программы, а также эффективности и результативности данной программы.

Вы помните, что в мы практически ежемесячно на Бюджетную комиссию вносили изменения в паспорта бюджетных программ, поскольку получалось так, что защищали бюджетные администраторы в Парламенте один сценарий своих бюджетных расходов, чуть ли не в январе-феврале они пытались переориентировать их на другие направления. Я думаю, что в течение 2002 года нам удалось все-таки наладить планирование в государственных органах. Хотел бы проинформировать, что в 2003 году на первые полгода Бюджетной комиссией было принято решение — наложить мораторий, чтобы администраторы четко осознавали ответственность за подходы к планированию в предыдущей стадии.

Введение института паспортов показало свою необходимость, в том числе и в стремлении к эффективности бюджетных программ. Вы помните, что у нас раньше был подход по бюджетным программам, когда мы считали оценкой деятельности реализацию бюджетной программы ее кассовое исполнение, то есть освоено столько-то процентов. И на основе этого обсуждался отчет Правительства по исполнению бюджета. Я думаю, что мы подходим к тому времени, когда кассовое исполнение, то есть техническая сторона реализации и исполнения бюджета, а для нас важно все-таки программное исполнение любой бюджетной программы, то есть какая цель и насколько эффективно она достигнута. Это, наверное, станет уже предметом работы в следующем году, и эти принципы заложены в основу Бюджетного кодекса.

Основной целью разработки Бюджетного кодекса явилась объединение и систематизация тех нормативно-правовых актов, которые в сфере бюджетного процесса существуют. Среди них основные — Закон \»О бюджетной системе\», о контроле, Закон \»О государственном и гарантированном государством долге\», правила финансовых процедур и ряд решений Правительства, которые связаны с бюджетными процедурами.

Бюджетный Кодекс объединил в себе нормы всех стадий бюджетного процесса — планирования, исполнения, кредитования, заимствования и контроля за исполнением бюджета. Каждому вопросу посвящен отдельный раздел. Я хотел бы сказать, что помимо основного разработчика — Министерства экономики и бюджетного планирования — очень активное участие во всех стадиях бюджетного процесса приняли участие министерства финансов и юстиции, Счетный комитет и Национальный Банк.

Также в Кодекс вводятся качественно новые принципы каждого этапа бюджетного процесса. Мы предлагаем принципы преемственности. То планирование бюджета с соблюдением направлений среднесрочной фискальной политики. Одно из нововведений Бюджетного кодекса — мы должны перед работой Бюджетной комиссии по рассмотрению заявок выработать среднесрочную фискальную политику на три года, то есть какие основные приоритеты у нас налоговой политики, какие приоритеты в расходной части мы предусматриваем. Это такое нововведение в Бюджетном кодексе.

Принцип приоритетности — то есть планирование бюджета с соблюдением приоритетных направлений социально-экономического развития на предстоящий среднесрочный период.

Принцип обоснованности — то есть необходимо содержательное обоснование того, чтобы дать в проект бюджета на следующий год.

Процесс исполнения бюджета также описан с учетом накопленного опыта по исполнению бюджета, который мы имеем сегодня.

Что касается раздела \»Межбюджетные отношения\», то вы помните, что Правительство обсуждало данный раздел на Государственной комиссии по разграничению полномочий, а также с участием акимов областей и депутатов. На Национальном совете был рассмотрен \»Межбюджетные отношения\», в котором, на наш взгляд, четко расписаны принципы межбюджетных отношений. Я думаю, что сегодня на презентации мы сможете услышать основные положения.

Большое место занимает раздел \»Бюджетные инвестиции\». Вы знаете, в программе развития бюджета их доля с каждым годом растет. Мы должны четко определить, как будут осуществляться расходы на развитие социального сектора, на развитие человеческих ресурсов, на развитие базовой инфраструктуры. Поэтому специальный отдельный раздел мы посвятили бюджетным инвестициям, по тему тоже будет специальная отдельная презентация.

Большим нововведением является то, что в кодексе четко прописано, что Национальный фонд является неотъемлемой частью бюджетной системы, то есть бюджетная система — это республиканский бюджет, местные бюджеты и Национальный фонд. Соответственно, все те принципы, которые по прозрачности и полноте обеспечения поступления средств предусматриваются для бюджета, они точно так же будут распространятся и национальный фонд.

Если говорить об учете мирового опыта в области развития бюджетной системы, то прежде всего мы изучали опыт стран СНГ. Вы знаете, что в России и Украине разработаны и функционируют подобные законодательные акты. Вместе с тем нам хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, многие положения бюджетного процесса у нас более проработаны, нежели в данным законодательных актах.

Принятие Бюджетного кодекса, безусловно, обусловит необходимость корректирования нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере, в отдельных случаях многие нормативные правовые акты будут поставлены на утрату.

Бюджетным Кодексом соблюдена взаимоувязка всех норм между собой, их последовательность, отсутствие противоречий между ними, недопущение возможности различного их толкования, простота изложения и, самое главное, создание стабильного законодательного акта, обязательного для всех, не дающего шанса для финансовых нарушений, выстраивающего четкий, слаженный механизм бюджетной системы.

В заключение я еще раз хотел бы подчеркнуть, что мы планируем, что на основе Бюджетного кодекса будет формироваться бюджет 2005 года. Бюджет 2004 года будет внесен на основе Закона \»О бюджетной системе\». Такая постановка проблемы обусловлена прежде всего тем, что Бюджетный кодекс, как принципиально новый документ в сфере бюджетных правоотношений, нуждается, на наш взгляд, в очень глубокой проработке. Потому что этот вопрос касается не только республиканского бюджета, это проблема и местных бюджетов, по которым существуют самые различные точки зрения, самые различные модели, варианты. Я думаю, вот тот срок, который мы для себя ставим, в концу, наверно, этого года, мы хотели бы, чтобы детальная проработка и обсуждение прошли в Парламенте. Поэтому мы не стали бюджет 2004 года увязывать с Бюджетным кодексом. И в этой связи хотел бы обратиться с просьбой к депутатам Парламента внимательно подойти к этому документу. Ваше мнение для нас очень важно, мы с большим удовольствием по каждой поправке или предложению будем в течение всего этого периода времени работать.

Хотел бы поблагодарить вас за внимание и сегодня призвать внимательно выслушать текст презентаций, подготовленными разработчиками. Я думаю, что сегодня это только начало большой работы, которую мы хотим провести в Парламенте по утверждению и обсуждению Бюджетного кодекса. Спасибо большое.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Я думаю, мы договоримся таким образам: если возникают какие-то серьезные вопросы, задавайте их в письменном виде, чтобы экономить время. Нет возражений?

С МЕСТА. Нет.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Для обсуждения отведено время. Читайте порядок.

Слово представляется Шаженовой Дине Мэлсовне, заместителю директора Департамента бюджетной политики и планирования МЭБП. \»Основные положения проекта Бюджетного кодекса\».

ШАЖЕНОВА Д.М. Добрый день, уважаемые депутаты, коллеги и приглашенные! Как вы знаете, проект Бюджетного кодекса 30 мая внесен на рассмотрение в Парламент. И цель нашей сегодняшней презентации — рассказать прежде всего депутатам Парламента и маслихатов, представителям центральных и местных государственных органов об основных положениях проекта Бюджетного кодекса.

Как вы видите, согласно повестке дня сегодня выступят наши представители коллеги из Министерств экономики и бюджетного планирования, советники проекта ЮСАИД и представители научных организаций. Согласно повестке дня у нас в конце дня выделено специально время для обсуждения, для ваших вопросов, и мы постараемся на них ответить.

Основные положения проекта Бюджетного кодекса. Прежде всего, конечно, необходимо отметить о том, что на сегодняшний день за последние несколько лет у нас в стране создана определенная нормативно-правовая база. Это прежде всего Закон \»О бюджетной системе\», Закон \»О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге\», Закон \»О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов\», который принят в прошлом году, Указ Президента \»О Национальном фонде Республики Казахстан\» и ряд других законодательных и нормативных правовых актах, которые на сегодняшний день определяют основные положения, основные принципы бюджетных взаимоотношений в республике.

Бюджетный кодекс, естественно, основывался на данной нормативной правовой базе. Но за этот ряд лет, конечно, возникла большая необходимость свести все действующие нормативные правовые акты в единый законодательный акт, чтобы можно было видеть в целом бюджетную систему и ее основные принципы, структуру бюджетный системы, процедуры бюджетного процесса в едином законодательным акте.

Как уже сказал Кайрат Нематович, проект Бюджетного кодекса предполагается ввести в действие с 2005 года, поэтому надеемся, что проект Бюджетного кодекса будет своевременно принят и у нас будет достаточно времени, чтобы привести все подзаконную нормативно-правовой базу в соответствие с проектом Бюджетного кодекса.

Какова структура бюджетного кодекса? При формировании структуры мы, конечно, руководствовались уже сложившейся практикой написания кодекса в нашей стране. И поэтому структура бюджетного кодекса состоит из двух частей, общая часть и особенная часть. Общая часть определяет основные положения, основные принципы бюджетной системы, структуру бюджетной системы, межбюджетные отношения и структуру государственного управления в области бюджетных отношений. Общая часть состоит из следующих разделов — бюджетная система Республики Казахстан, межбюджетные отношения и распределение поступлений и расходов между уровнями бюджетов и государственное управление в области регулирования бюджетных отношений. Особенная часть, по названию можно судить. Особенная часть представляет собой регламентацию основных этапов бюджетного процесса, начиная от планирования бюджета, заканчивая государственным финансовым контролем, а также отдельно посвящаются самостоятельные разделы таким процессам как бюджетные инвестиций, государственные гранты, бюджетное кредитование, государственное и гарантированное государством заимствование и долг.

Бюджетная система Республики Казахстан. Согласно действующему Закону \»О бюджетной системе\» бюджетная система состоит из республиканского и местных бюджетов. Мы в проекте Бюджетного кодекса преследовали цель. установление большей прозрачности, единства бюджетной системы и поэтому согласно проекту Бюджетного кодекса на слайде, структура бюджетной системы у нас формируется из всех уровней бюджетов, республиканский, областной, бюджеты городов республиканского значения, столицы, бюджеты районов и городов областного значения. Кроме того, в бюджетную систему мы включаем Национальный фонд Республики Казахстан. Я думаю, что это закономерно, потому что Национальный фонд в основном в своей части формируется за счет бюджетных денег, поэтому Национальный фонд также относится к Бюджетной системе. Здесь, как вы видите, отдельно курсивом выделен чрезвычайный государственный бюджет, который может формироваться в случае возникновения чрезвычайного или военного положения согласно нашей Конституции.

Каковы основные, новые принципы бюджетной системы? Наряду с существующим и определенным Законом \»О бюджетной системе\» проектом Бюджетного кодекса определяется следующие принципы бюджетной системы, прежде всего это транспарентность, обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства, бюджетов и отчетов об их исполнении и другой информации о фискальной политике, открытость бюджетного процесса, проведение государственного финансового контроля. Последовательность соблюдения государственными органами принятых нами решений в сфере бюджетных отношений. Эффективность и результативность, разработка и исполнение бюджета, исходя из необходимости достижения определенных результатов с использованием оптимального объема бюджетных средств. А также недопущение проведения зачетов взаимных требований, уступки прав требований по бюджетным средствам.

Какова структура бюджета, если сравнивать действующую и предлагаемую в проекте Бюджетного кодекса структуру? Как вы знаете согласно действующему Закону \»О бюджетной системе\», бюджет состоит из четырех основных разделов — это поступление, расходы, дефицит, профицит бюджета и финансирование дефицита. В проекте Бюджетного кодекса мы предлагаем несколько изменить структуру бюджета согласно рекомендациям международной статистике госфинансов. Предлагаемая структура состоит из семи основных разделов. Это доходы, затраты, операционное сальдо, чистое бюджетное кредитование, сальдо по операциям с финансовыми активами, дефицит, профицит бюджета и финансирование дефицита и использование профицита бюджета. Если, более подробнее, рассказать, что входит в эти основные разделы. Доходы бюджета формируются из налоговых, неналоговых поступлений, продажи основного капитала и официальных трансфертов. Затраты согласно, и это по действующему законодательству представляют собой бюджетные средства, которые выделяются на невозвратной основе, и доходы за вычетом затрат образуют у нас операционное сальдо. Вот эта величина необходима для того чтобы управлять в долгосрочном периоде бюджетными средствами согласно проекту Бюджетного кодекса. Операционное сальдо у нас допускается у нас только в том случае, если в проекте бюджета республиканского и местного предусматриваются затраты капитального характера, затраты на развитие. Если же мы предусматриваем только затраты на текущие потребление, то в этом случае операционное сальдо должно быть равно нулю, либо должно быть положительным.

Чистое бюджетное кредитование, когда-то несколько лет назад была такая-то структура, чистое бюджетное кредитование формируется за счет выделенных бюджетных кредитов и погашенных бюджетных кредитов. Сальдо по операциям с финансовыми активами представляют собой разницу между приобретением финансовых активов и их продажей. Дефицит, профицит бюджета это сальдирующее величина, которая определяется как разница между операционным сальдо и чистым бюджетным кредитованием и сальдо по операциям с финансовыми активами. Проектом Бюджетного кодекса предлагается более четко и подробно регламентировать порядок формирований и введения единой бюджетной классификации. Прежде всего основными принципами единой бюджетной классификации является ее единство и обязательность для всех уровней бюджетов, единая бюджетная классификация будет разрабатываться на основе только законодательных актов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Казахстан, и будет утверждаться постановлением Правительства.

Состав единой бюджетной классификации в основном состоит из 4 основных видов, это классификация поступлений бюджетов, национальная классификация и ведомственная классификация расходов и экономическая классификация расходов. Я думаю, что есть необходимость отдельно остановиться на принципах формирования бюджетных программ. Поскольку вокруг этого вопроса часто возникают разногласия со стороны местных исполнительных органов, да и центральных администраторов бюджетных программ. Основным принципом является усиление акцента на эффективность и результативность бюджетных программ. Бюджетная программа должна иметь свою цель и задачу, наименование и содержание бюджетных программ должны отражать государственные функции, предусмотренные законодательными актами, а также цели социально-экономического развития страны, которые определены государственными отраслевыми или региональными программами. Вы знаете, здесь есть представители из регионов, очень много поступает предложений, запросов в адрес Министерства экономики о внесении изменений и дополнений в единую бюджетную классификацию. В связи с чем есть большая необходимость четкой регламентации процесса формирования бюджетной классификации. Таковы основные виды бюджетных программ.

В зависимости от экономических результатов мы разделяем бюджетные программы на текущие и бюджетные программы развития, при этом в отличие от действующего Закона \»О бюджетной системе\», к бюджетным программам развития будут относиться только расходы, направленные на бюджетные инвестиции. В зависимости от уровня государственного управления мы выделяем республиканские бюджетные программы, областные, районные городские, а также бюджетные программы района в городе, города районного значения, то есть сельского уровня, аульного, сельского округа. Данная норма следует из решения государственной комиссии по разграничению полномочий, как вы знаете, мы постепенно движемся к введению сельских бюджетов. Вот это является первым шагом, вначале мы предлагаем ввести отдельно бюджетные программы на сельском уровне, которые будут утверждаться отдельно в районных городских бюджетах, то есть это будет первым шагом в создании условий для введения сельских бюджетов. В зависимости от способа реализации бюджетные программы будут подразделяться на индивидуальные и распределяемые.

Отдельно хочу остановиться на основных положениях о Национальном фонде Республики Казахстан. Прежде всего, как я уже говорила вначале, Национальный фонд включается в состав бюджетной системы, выполняет сберегательную и стабилизационную функции, бюджетные источники Национального фонда (то есть это те деньги, которые перечисляются в основном из бюджета) будут перечисляться только из республиканского бюджета в виде официальных трансфертов отдельной бюджетной программы. Годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда будет утверждаться Президентом Республики Казахстан.

Основными источниками формирования Национального фонда являются следующие: превышение фактических поступлений от организаций сырьевого сектора над их годовыми утвержденными объемами, поступления от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям, 10 процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений от организаций сырьевого сектора, инвестиционные доходы и иные поступления. Это все на сегодняшний день регламентируется Указом Президента \»О Национальном фонде\», но согласно проекту кодекса вся бюджетная система будет регламентироваться на законодательном уровне, то есть это все будет определяться Парламентом.

Направления использования Национального фонда. Национальный фонд будет направляться на компенсацию потерь республиканского бюджета, как разница между утвержденными и фактическими поступлениями от организаций сырьевого сектора, в виде целевых трансфертов в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом, на покрытие расходов, связанных с проведением независимого внешнего аудита, а также размещаться в разрешенные финансовые и иные активы, которые будут определяться Правительством совместно с Национальным Банком.

Наверное, наиболее важным разделом общей части являются межбюджетные отношения. При разработке данного раздела, конечно, мы основывались на следующих принципах: прежде всего межбюджетные отношения основаны на четком разграничение функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов, единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений.

Передача расходных полномочий или отдельных видов поступлений из одного уровня бюджета в другой будет осуществляться только при внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Принципами межбюджетных отношений являются, первое, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом, выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, обеспечение предоставления одинакового уровня государственных услуг, максимальная эффективность и результативность предоставления услуг, максимальное приближение уровня предоставления услуг их получателям и ответственность местных исполнительных органов за эффективностью и целевое использование официальных трансфертов и полученных кредитов.

Основными формами регулирования межбюджетных отношений в кодексе определены официальные трансферты и бюджетные кредиты. Официальные трансферты подразделяются в свою очередь на три вида: трансферты общего характера, целевые текущие трансферты и целевые трансферты на развитие. Бюджетные кредиты будут предоставляться только на реализацию инвестиционных проектов и на покрытие кассового разрыва.

Более подробно я остановлюсь на основных формах межбюджетного регулирования. Первое — это официальные трансферты общего характера. Прежде всего трансферты общего характера подразделяются на бюджетные субвенции и бюджетные изъятия, то есть это существующая система, устанавливаются в абсолютном выражении на трехлетний период с разбивкой по годам. Здесь необходимо отметить, что субвенции и бюджетные изъятия, которые у нас присутствуют во взаимоотношениях между республиканским и областными бюджетами, будут устанавливаться законом, а отношения между областными и районными уровнями — решением областного маслихата на трехлетний период.

Методика расчетов официальных трансфертов общего характера будет определяться Правительством Республики Казахстан также на трехлетний период. Если при этом в местном бюджете ее будут утверждаться расходы, которые учтены при расчете субвенций и изъятий, то в течение финансового года субвенции, соответственно, сокращаются, а изъятия увеличиваются на соответствующую величину. Эта норма вводится для достижения цели — эффективности и подконтрольности местных бюджетов.

Целевые текущие трансферты направляются по трем основным направлениям. Первое — для реализации отдельных текущих бюджетных программ, которые не учитываются при расчете субвенций и изъятий, и это мероприятие, которое вытекает из государственных отраслевых и региональных программ. Второе — на компенсацию потерь нижестоящих бюджетов при принятии вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов или уменьшение доходов. И на мероприятия, финансируемые из резервов Правительства или местного исполнительного органа. Это в ходе исполнения бюджета.

Целевые трансферты на развитие в свою очередь из республиканского бюджета выделяются для реализации местных бюджетных инвестиционных программ, предусмотренных государственными или отраслевыми программами, а из областного бюджета — для реализации местных бюджетных программ, которые предусмотрены, соответственно, в региональном бюджете. То есть таким образом мы разграничиваем полномочия между республиканским и местными уровнями власти.

Распределение поступлений и расходов между бюджетами. Это, наверное, самая важная и самая болезненная часть этого проекта Бюджетного кодекса. Прежде всего распределение поступлений установлено для каждого уровня бюджета, вплоть до районного уровня, чего нет на сегодняшний день в Законе \»О бюджетной системе\». Принцип при распределении доходов между уровнями бюджетов… Был основной принцип — один в налог, один в бюджет. Кроме двух видов налогов, это индивидуальный подоходный и социальный налог, который предлагается распределять 50 на 50 между областным и районным уровнями. Распределение поступлений является единым для всех уровней бюджетов, а также основано на решениях Государственной комиссии по разграничению полномочий.

Переходим к особенной части. Естественно, первым этапом бюджетного процесса является планирование бюджета. На стадии планирования бюджета мы предлагаем установить три основных принципа. Это принцип преемственности, то есть планирование бюджета с соблюдением направлений среднесрочной фискальной политики с учетом результатов исполнения бюджета за истекший период. Принцип приоритетности, то есть планирование бюджета с соблюдением приоритетных направлений социально-экономического развития, то есть это есть принцип гармонизации экономического и бюджетного планирования. Принцип обоснованности — планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость и правильность поступлений и расходов.

На этапе бюджетного планирования предлагается ввести такой новый вид документа как среднесрочная фискальная политика. Данный документ будет определять налогово-бюджетную политику на трехлетний период, будет утверждаться Правительством или местным исполнительным органом на основе среднесрочного плана социально-экономического развития (это индикативный план), будет обязательно подлежать опубликованию и служить основой для разработки проекта бюджета. На данном этапе бюджетного планирования мы предлагаем ввести понятие \»натуральные нормы\». Как вы знаете, в программе правительства сказано о том, что необходимо постепенно внедрять нормативный метод планирования. Натуральные нормы мы предлагаем определить, как минимальный натуральный показатель потребления или использование необходимых материальных или нематериальных благ. Я хочу обратить внимание, что это минимальные показатели потребления. Нормы должны быть обязательными, как при планировании, так и при исполнении бюджета, утверждаться Правительством Республики Казахстан. Кроме того, мы предлагаем предоставить право центральным государственным органам ежегодно в каждом бюджетном цикле с учетом возможностей бюджета, с учетом социально-экономического положения вносить на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии предложения об изменении или отмене норм с учетом прогнозных показателей государственного бюджета. Такую работу, как вы знаете, мы провели и в прошлом году на Бюджетной комиссии.

Основные этапы бюджетного планирования, прежде всего, прогнозирование поступлений бюджета.

Прогнозирование поступлений бюджета осуществляется на основе среднесрочного плана социально-экономического развития и, как я уже сказала, нового документа среднесрочной фискальной политики. Методика прогнозирования поступлений бюджета будет определяться центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию, а прогнозные показатели поступлений рассматриваются и одобряются на бюджетной комиссии.

Следующим основным этапом является формирование лимитов расходов. Лимиты расходов формируются отдельно для бюджетных программ текущих и отдельно для бюджетных программ развития. Они будут также рассматриваться и одобряться на бюджетной комиссии, затем лимиты на текущие программы будут доводиться до администраторов бюджетных программ, а на программы развития в уполномоченный орган по экономическому планированию для отбора и формирования перечня приоритетных инвестиционных проектов и программ. На основе полученных лимитов администраторы формируют бюджетную заявку.

Бюджетная заявка — это самый основной документ, который формируется администраторами на стадии планирования бюджета. Это совокупность документов, необходимых для обоснования бюджетных программ. Бюджетная заявка включает в себя перечень бюджетных программ и суммы по ним, пояснительную записку, проект паспорта по каждой бюджетной программе, информацию о кредиторской и дебиторской задолженности, о полученных, использованных и связанных грантах, расчеты расходов по каждой бюджетной программе. То есть это основной документ, который обосновывает расходы каждого министерства или на местах каждого исполнительного органа.

Следующим этапом в бюджетном процессе является утверждение проекта бюджета. Дата внесения и сроки утверждения, мы предлагаем несколько откорректировать, эти сроки с учетом уже имеющегося опыта, предлагается вносить проект бюджета в Парламент и соответственно в маслихаты раньше, чем это происходит сейчас. Республиканский бюджет будет вноситься до 1 сентября и утверждаться до 1 декабря, областной бюджет будет вноситься в маслихат до 15 октября и соответственно утверждаться в двухнедельных срок после подписания Президентом Закона \»О республиканском бюджете\». Районные бюджеты будут вноситься до 1 ноября в маслихаты и утверждаться также в двухнедельный срок после подписания решения областного маслихата.

При рассмотрении проекта бюджета в представительных органах, мы считаем, необходимым также установить основные принципы. Прежде всего, это принцип обоснованности. Предложения депутатов должны сопровождаться обоснованием эффективности, целесообразности в соответствии с приоритетом, расчетом, оценкой влияния предлагаемых изменений на социально-экономическое развитие, а также принцип соблюдения сбалансированности бюджета. То есть определение дополнительных источников поступлений либо сокращаемых расходов для сохранения размера дефицита бюджета.

Исполнение бюджета. Исполнение бюджета начинается 1 января и завершается 31 декабря текущего финансового года. Мы предлагаем эту норму жестко закрепить, то есть отменить счетный период, который действует на сегодня в Законе \»О бюджетной системе\». При этом вместо счетного периода предлагается ввести другой механизм завершения финансирования инвестиционных проектов, то есть за счет свободных остатков и бюджетных средств на начало следующего года на сумму не более 10 процентов от годового объема без уточнения в Парламенте или маслихате, такие расходы будут включаться в бюджет следующего финансового года.

Основой исполнения бюджета являются: Бюджетный кодекс, прежде всего, Закон \»О республиканском бюджете\» или решении маслихатов о местных бюджетах, постановление Правительства или местных исполнительных органах о реализации соответственно республиканского или местных бюджетов, решение Правительства или местного исполнительного органа, которое будет приниматься в ходе исполнения бюджета, паспорта бюджетных программ, годовой план финансирования, сводный план поступления и финансирования и нормативно-правовые акты, которые определяют порядок и исполнение бюджета.

Паспорта бюджетных программ. Как уже говорилось, это на сегодняшний день основной документ, который используется как на стадии планирования, так и на стадии исполнения бюджета. Он будет также утверждаться Правительством или местным исполнительным органом. Изменения и дополнения в паспорт могут вноситься только в случаях уточнения бюджета или внесения изменений в постановление Правительства или местного исполнительного органа о реализации Закона \»О бюджете\» или решение маслихата о местном бюджете. На сегодняшний день, как вы знаете, в прошлом году практика показала, что у нас в паспорта вносилось очень много изменений, и с учетом этого опыта предлагается ужесточить процедуры внесения изменений, только в случае уточнения бюджета или корректировки. Паспорта должны обязательно опубликоваться в электронных средствах массовой информации, то есть у каждого государственного органа есть или по крайней мере свой электронный сайт, на котором должна размещаться вся информация о деятельности соответствующих государственных органов. Это также исходит из принципа открытости и прозрачности бюджетного процесса.

Годовой план финансирования — это также новый документ. В этом году Министерство экономики и бюджетного планирования уже такой документ сформировало. Годовой план финансирования — это документ, определяющий годовые объемы финансирования бюджетных программ по экономической классификации расходов, сбалансированный с годовым объемом поступлений. Годовой план финансирования разрабатывается и утверждается уполномоченными органами по бюджетному планированию, то есть это либо Министерство экономики и бюджетного планирования, либо на местах финансовые органы, затем утвержденный направляется в уполномоченный орган по исполнению бюджета и является основой для составления уже сводного плана поступлений и финансирования.

Исполнение бюджета по расходам включает в себя следующие основные этапы: составление и утверждение плана финансирования по обязательствам и платежам, составление и утверждение сводного плана поступлений и финансирования, затем выдача разрешений на принятие обязательств, регистрация гражданско-правовых сделок, осуществление платежей и переводов и освоение бюджетных средств.

В кодексе мы предлагаем ввести такую статью, как управление бюджетными деньгами. Управление бюджетными деньгами осуществляется, соответственно, центральными либо местными органами по исполнению бюджета. Управление бюджетными деньгами осуществляется для обеспечения своевременности платежей во взаимоувязке со срокам поступлений в бюджет, а также осуществляется на стадии составления сводного плана поступления и финансирования и в ходе исполнения бюджета, в том числе путем заимствования.

Одним из наиболее важных этапов исполнения бюджета является мониторинг освоения бюджетных средств. Он осуществляется в целях обеспечения своевременной реализации бюджетных программ на цели, предусмотренные паспортами и другими документами, и при необходимости пересмотра годовых плановых назначений по отдельным бюджетным программам. То есть органы, которые отвечают за исполнение бюджета, должны постоянно проводить этот мониторинг и своевременно предоставлять информацию в вышестоящие органы (либо в Правительство, либо в местные исполнительные органы) о необходимости своевременности принятия решений.

Уточнение бюджета. Здесь необходимо сказать о том, что мы вводим такие понятия, как уточнение бюджета — это решение, которое принимается представительными органами, и корректировка бюджета. При корректировке бюджета решение принимается либо Правительством, либо местными исполнительными органами без уточнения бюджета в Парламенте либо в маслихате, при этом мы предлагаем четко регламентировать условия, которые должны соблюдаться при уточнении либо корректировке. Уточнение бюджета производится в случаях принятия законодательных актов, которые предусматривают сокращение поступлений или увеличение расходов бюджета. При снижении поступлений на сумму свыше 10 процентов от годового объема, а также в случае исполнения годового плана по доходам не менее 30 процентам по итогам первого квартала, 60 процентов — по итогам первого полугодия или свыше 80 процентов — по итогам трех кварталов.

Корректировка бюджета. Корректировка бюджета осуществляется как я уже сказала, только решениями Правительства либо местных исполнительных органов, и корректировка республиканского бюджета в случаях образования, ликвидации, реорганизации, изменения функций государственных органов, увеличения объемов погашения правительственного долга за счет сверхплановых поступлений и в других случаях, предусмотренных проектом Бюджетного кодекса.

Корректировка местных бюджетов допускается в случаях выделения средств из вышестоящего бюджета по решению Правительства или местного исполнительного органа области, увеличения объема погашения долга местных исполнительных органов за счет сверхплановых поступлений и в других случаях.

Годовой отчет об исполнении бюджета. Годовой отчет — прежде всего, это документ, который отражает, утвержденный, уточненной, скорректированный бюджет и кассовое исполнение бюджета. К годовому отчету в обязательном порядке должны прилагаться пояснительная записка и аналитический отчет о реализации бюджетных программ. Годовой отчет об исполнении республиканского бюджета будет представляться в Парламент и Счетный комитет до 1 мая, об исполнении областного бюджета, бюджета городов республиканского значения и столицы также до 1 мая представляются в маслихат. Отчет об исполнении районных и городских бюджетов — до 1 апреля.

Рассмотрение годового отчета. Парламент и маслихаты рассматривают годовые отчеты в течение месяца после представления отчетов Счетного комитета и ревизионных комиссий о результатах контроля. При рассмотрении годовых расчетов могут быть заслушаны отчеты администраторов бюджетных программ. При утверждении годового отчета Парламент или маслихат вправе вынести решение о необходимости принятия Правительством, местными исполнительными органами соответствующих мер по результатам исполнения республиканского и местных бюджетов.

Последним этапом бюджетного процесса является государственный и финансовый контроль. Согласно действующему закону эта система остается. Государственный финансовый контроль разделяется на внутренний и внешний контроль. При этом меняется организационная структура. Внутренний контроль будет осуществлять центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю и его территориальные подразделения, а также службы внутреннего контроля, которые создаются в каждом государственном органе. Внешний контроль осуществляется Счетным комитетом, а также ревизионными комиссиями маслихатов.

Определены основные три типа государственного финансового контроля, это контроль на соответствие, контроль финансовой отчетности и контроль эффективности. Спасибо за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я прошу докладчиков соблюдать регламент. В связи с тем, что перебрали, я вынужден сократить некоторые доклады, чтобы оставить время на обсуждение.

Абдрахманов.

АБДРАХМАНОВ С. Кайреке, спасибо Вам. Министерство экономики и бюджетного планирования очень тщательно подготовилось. Нам предоставили такой доступный богатый материал. С учетом того, что здесь присутствует подготовленная аудитория, Кайреке, есть предложение от имени группы депутатов перейти к дискуссии. Нас интересует мнение специалистов. Здесь запланированы очень интересные представители ЮСАИД, госпожа Нусупова. Может быть, эти дискуссии. Перейти к вопросам-ответам, а то, что говорят представители министерства, наверное, это для кого-то интересно, но здесь аудитория, которая все это себе представляет.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я Вас понял.

Я предоставляю слово господину Амангельдиеву Ардаку Амангельдиевичу — директору департамента региональной политики и межведомственных отношений по теме \»Основные принципы формирования межбюджетных отношений\». Давайте послушаем, а потом поговорим. У нас время еще есть. Дискутировать мы будем до ноября.

АМАНГЕЛЬДИЕВ А.А. Уважаемые депутаты и участники конференции, с учетом замечаний, я думаю, остановлюсь только на самых важных вещах, в том числе и на истории проработки вопроса с тем, чтобы понять, каким образом мы вышли на те решения, которые предложены в проекте внесенного Бюджетного кодекса. Для обеспечения эффективного управления в целом по стране и всеми уровнями власти вопросы формирования межбюджетных отношений имеют стратегическое значение. Действующая система межбюджетных отношений, которая отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, отсутствием четких и понятных принципов распределения доходов и расходных полномочий особенно между уровнями, такими как область и район вызывают соответствующие справедливые нарекания со стороны общества и соответственно государственных органов, в связи с чем эта проблема была принята во главу угла. В результате образования государственной комиссии в октябре 2001 года по вопросам разграничения полномочий между уровнями госуправлений и совершенствования межбюджетных отношений основным вопросом работы данной комиссии являлась данная проблематика. Поэтому в результате проводимой работы проводились большие обсуждения с представителями регионов, депутатами, общественностью, неоднократные дискуссии были и в стенах Парламента.

Что принято при формировании раздела за основу? За основу приняты, конечно, результаты работы соответствующей госкомиссии и концепции совершенствования, которые в феврале обсуждались в стенах Парламента. Согласно проекту Бюджетного кодекса межбюджетные отношения — это отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном процессе, основанные на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления, также едином распределении поступления расходов между уровнями бюджетов. Все эти положения, в том числе по конкретным видам доходов и расходных полномочий, изложенных в проекте Бюджетного кодекса, я думаю, еще будут темой больших дискуссий в стенах Парламента, но есть определенные критерии, которые послужили в основу при принятии или принятые за основу при принятии таких решений, которые тоже можно будет обсуждать. Также хочу сказать, что исторически этот вопрос также имел определенный интерес, неоднократно, последняя реформа 1999 года, когда так называемый принцип бюджетного разделизма был применен при формировании соответствующего проекта Закона \»О бюджетной системе\». С тех пор как бы действует система распределения доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами в целом. Однако все те проблемы, которые мы сегодня имеем, являются обсуждаемыми. Предложено решить в рамках Бюджетного кодекса именно следующее.

Первое. Отсутствие законодательного закрепления распределения доходных и расходных полномочий между областными и районными бюджетами, отсутствие распоряжения сельских акимов бюджетными средствами, установление размеров внебюджетных трансфертов только на один год и стремление местных исполнительных органов к занижению доходной базы при согласовании прогнозных параметров. Также можно отметить значительный рост административных расходов местных государственных органов. С этой целью основными задачами при подготовки соответствующих разделов проекта Бюджетного кодекса было принято необходимость обеспечения прозрачности, стабильности, а также самостоятельности системы межбюджетных отношений. В этих целях, в частности, обеспечение стабильности и самостоятельности в Бюджетном кодексе предлагается сделать следующее.

Первое. Закрепить за каждым уровнем бюджета, включая районные бюджеты, собственные доходные источники, в основе их разделения принцип: один налог — один бюджет, но в связи с необходимостью обеспечения наличности, как на областном, районном уровне предложено два самых крупных налога разделить между двумя уровнями бюджетов по половине.

Второе. Законодательно закрепить расходные полномочия каждого уровня бюджета, также включая районный бюджет с тем, чтобы не было произвольного переноса обязательств и соответственно финансовых ресурсов между районами и областью. Следует отметить, что в течение финансового года уточнение местных бюджетов производится свыше, чем 1200-1300 раз в год. Очень существенная цифра при том, как мы вносим предложения по уточнению бюджета редко, максимум два раза.

Третье — это установление стабильных межбюджетных трансфертов на трехлетний период. Это предполагает собой выработку соответствующей методики, что характерно, эта методика (то, что будет утверждаться Правительством) будет охватывать и непосредственно вопросы формирования стабильных трансфертов между областным и районным уровнями.

Четвертое — это законодательное закрепление за местными исполнительными органами права заимствования только у вышестоящего бюджета. Как вы помните, в 1999 году в Закон \»О бюджетной системе\» вносились изменения, согласно которым право заимствования у местных исполнительных органов было довольно широкое, но при этом определенные ограничения, теперь предложено, что эти заимствования необходимо производить только у республиканского бюджета.

Пятое — это определение приоритетов использования бюджетных средств на трехлетний период.

Шестое — определение функций уровней управления власти в процессе формирования бюджета, то есть тем самым мы усиливаем районное звено в бюджетных полномочиях.

Седьмое — это то, что предлагается обеспечить сельский уровень власти как администратора бюджетных программ с соответствующим счетом в Казначействе и правом юридического лица.

В целях обеспечения прозрачности межбюджетных отношений предлагается определить, первое, все этапы формирования бюджетов, предусмотреть опубликование всех решений представительных и исполнительных органов по разработке и утверждению бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении, обеспечить доступ населения к информации об использовании бюджетных средств (это опубликование паспортов бюджетных программ). Кроме того, предполагается, что Правительство будет определять типовую структуру и лимит штатной численности местных государственных органов всех уровней.

Следует отметить, что в обществе существует множество предложений и подходов к формированию системы межбюджетных отношений, которые резко отличаются между собой как по содержанию, так и по механизмам их осуществления. Данный вопрос, как уже говорилось, обсуждался предметно на государственной комиссии, Совете по экономической политике, Национальном совете. Мы считаем, что основной целью политики формирования системы межбюджетных отношений должно стать обеспечение всех уровней государственного управления с достаточными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций. Оно должно основываться на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, стимулирующих, а также необходимо при этом обеспечить элементы эффективной бюджетной политики непосредственно при формировании фискальной политики.

В связи с этим наиболее оптимальным, как нам видится, является сохранение действующего механизма межбюджетного регулирования на уровне как республика — область, так и область — район, но с переходом к закреплению размеров межбюджетных трансфертов уже на трехлетнюю перспективу. В итоге с учетом всех обсуждений, пока принято решение вот этой системы придерживаться, но при этом, если будут решены все те проблемные вопросы, которые есть, я думаю, эта система будет способствовать дальнейшему экономическому развитию страны. У меня все. Благодарю за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я думаю, господа, Серик Абдрахманович внес правильное предложение, мы сейчас объявим перерыв на 20 минут, а потом по той схеме, как вы договоритесь.

АБДРАХМАНОВ С. (НЕ В МИКРОФОН).

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Прервемся на 20 минут, а потом по той схеме, как ты предложил.

ПЕРЕРЫВ.

ПОСЛЕ ПЕРЕРЫВА.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Внимание, уважаемые коллеги. Думаю, что заинтересованные лица пришли, поэтому продолжим нашу работу. Я хотел бы сейчас слово представить господину Мартину Боуэну, старшему советнику по бюджету проекту ЮСАИД. Пожалуйста, господин.

БОУЭН М. Господин председатель, дамы и господа, добрый день. Для меня удовольствие и привилегия выступать сегодня перед Вами по Бюджетному кодексу. Приятно видеть такую большую, разнообразную группу заинтересованных участников на сегодняшнем семинаре, что я считаю, отражает важность Бюджетного кодекса для реформы государственного сектора в Казахстане. Также отражает обязательства по продолжению реформ. Сегодняшняя презентация, а также официальный отчет, который мы представили Правительству Казахстана, представляет собой совместные усилия проекта ЮСАИД, международной налоговой реформы и Всемирного Банка, которые в течений последних восьми месяцев тесно работали с Министерством экономики и бюджетного планирования над различными проектами Бюджетного кодекса. Всемирный Банк и проект ЮСАИД сошлись во мнении, что совместная работа с Министерством экономики и бюджетного планирования по выработке единого подхода и более эффективного использования обоих доноров и ресурсов Правительства, а также обеспечить более оптимальное сотрудничество и технические консультации. Техническая помощь и сотрудничество реализуются в основном в форме предоставления регулярных комментариев в выработке предложений и проведении обсуждений с высокопоставленными чиновниками Министерства экономики и бюджетного планирования. Нашим основным партнером в данной работе является заместитель директора департамента Бюджетной политики и планирования госпожа Дина Шаженова. Командой Всемирного банка руководит старший специалист по государственному сектору Роэн Кларк, в не входит по базирующейся в Индианском университете консультант Доуэн Майксвел, а также местный экономист Жанар Абдильдина. К сожалению, ни Роэн Кларк ни Доуэн Майксвел не могут сегодня присутствовать. В состав проекта ЮСАИД бюджетно-налоговой реформы входит постоянных и временных консультантов, в том числе советник по аудиту Питер Армстронг, межгосударственный советник Галина Курлянская и парламентский советник Майкл Дан, а также я. Специалисты представляют различные страны, включая Великобританию, Австралию, Канаду, США, Россию, Новую Зеландию и, конечно же, Казахстан. У многих имеется значительный международный опыт фискальной реформы, как внутри, так и вне СНГ. Я хотел бы сказать, что проект ЮСАИД бюджетно-налоговая реформа и миссия Всемирного Банка чрезвычайно благодарны за возможность участия в данном процессе и впечатлены уровнем знаний и понимании вопросов фискальной реформы в Министерстве экономики и бюджетного планирования. Это прекрасно видно по уровню презентации, которую мы уже видели. Мы также признаем высокий уровень готовности со стороны Правительства Казахстана разработать и реализовать современную практику бюджетного и финансового управления. Наша сегодняшняя презентация состоит из двух частей, сначала я сделаю обзор и назначение бюджетного кодекса и определю по нашему мнению особенности, где в сопоставлении с международными критериями определю дополнительные необходимые действия, а также дам общую оценку кодекса. Затем мой коллега Питер Армстронг более подробно поговорит о некоторых важных вопросах внешнего и внутреннего аудита, связанных с кодексом.

Итак, в чем же мы видим основное назначение Бюджетного кодекса? Бюджетный кодекс должен установить правовую и институциональную базу, позволяющую Правительству реализовать государственные программы под контролем Парламента, обеспечить подотчетность исполнительной власти Парламенту и, в конечном счете, народу, предусмотреть структуру учреждения процессов, обеспечивающую эффективное исполнительное управление и законодательный надзор за использованием государственных средств, обеспечить прозрачность действий Правительства для общества, предусмотреть четкое распределение функций и обязанностей по различным органам, участвующим в бюджетном процессе — это министерства, Администрация Президента, Парламент, Счетный комитет и так далее, обеспечить таким образом баланс власти между соответствующими органами. Данный баланс необходим, поскольку опыт показывает, что дисбаланс власти в бюджетном процессе (например, чрезмерная власть у Парламента, Президента, министров или местных органов управления) приводит к неэффективному использованию государственных средств, даже если эти органы легитимны и пользуются народной поддержкой.

Проблема бюджетного процесса заключается в том, что отдельные альтернативы в распределении средств всегда влияют на общеэкономическую ситуацию и ресурсы, имеющиеся для этих целей. Эта проблема встречается во всех странах, поэтому важно, чтобы все ресурсы были включены в один бюджетный процесс. Бюджетный кодекс должен обеспечить процесс поддержания общей фискальной дисциплины в государственных органах, направление государственных средств на наиболее важные вопросы для страны, стимулирование эффективного и результативного использования выделенных средств. Эти структуры должны обеспечить базу для контроля исполнения бюджета, но в соответствии с характером демократии, ориентированной на рынок, такой контроль должен полагаться на превентивные системы, систему сдержек и противовесов, а не на операции по выявлению виновных.

Мы считаем, что в соответствии с данными предпосылками проект Бюджетного кодекса является серьезным основанием для эффективной системы бюджетного и финансового управления в Казахстане. Кодекс обладает многими положительными характеристиками, которые соответствуют принципам и практике современных бюджетных систем и процессов. Например, кодекс предусматривает четкий, логичный процесс разработки, рассмотрения и исполнения бюджета, устанавливает принципы реализации всех государственных доходов и расходов в рамках одного бюджетного процесса, предусматривает среднесрочное бюджетное планирование, предусматривает процесс определения бюджетных ассигнований на основе приоритетов и программ, предусматривает процесс оценки результативности бюджетных программ в соответствии с полученными количественными и качественными бюджетными результатами. Он также устанавливает механизм обеспечения фискальной дисциплины, включает в себя усовершенствованные принципы, практику и отчетность, которые значительно повышают бюджетную прозрачность и подотчетность, устанавливает принцип применения единой структуры классификации бюджета на всех уровнях государственного управления, предусматривает бюджетную самостоятельность между центральными и местными органами государственного управления, устанавливает основополагающие принципы внутреннего и внешнего аудита, государственного финансового контроля.

В целом Бюджетный кодекс четко отражает обязательства Правительства Казахстана по продолжению реформирования и модернизации финансового управления в государственном секторе. Хотя мы и считаем, что этот кодекс во многих вопросах добился значительного прогресса, дополнительное внимание к некоторым проблемам в других вопросах может значительно повысить не только функциональность бюджетной системы, но и эффективность, и результативность государственного сектора в целом. Эти вопросы в основном относятся к четырем следующим аспектам: деятельность Национального фонда, межбюджетные отношения, модернизация роли и деятельности внешнего и внутреннего аудита, внедрение среднесрочного бюджетного планирования, практическая реализация системы среднесрочного бюджетного планирования для соответствия превосходным принципам, установленным кодексом. Наша основная обеспокоенность в отношении Национального фонда заключается в следующем. Похоже, бюджетные расходы из фонда допускаются вне обычного бюджетного процесса без специального одобрения Парламента. Похоже, расходы и деятельность Национального фонда не подчиняются всем обширным требованиям к проведению внешнего аудита, которые предъявляются к другим государственным органам, особенно это касается аудита эффективности. Такое требование должно быть четко определено в кодексе. Процесс выборки средств из Национального фонда, функция — стабилизация экономики, также недостаточно ясен и прозрачен.

Наша основная обеспокоенность в отношении межбюджетных отношений заключается в следующем. Необходима разработка прозрачной и логической методологии расчета межбюджетных перечислений или трансфертов. Уровень ассигнований, изложенных в Бюджетном кодексе чересчур детализирован. Бюджетный кодекс должен излагать общие принципы, а детали при необходимости можно изложить в подзаконном акте. Бюджетный кодекс не распространяется на село, также постоянное использование нормативов при распределении бюджетных средств.

Говоря об аудите, наш основной вопрос — полномочия внешнего органа аудита или госфинконтроля должны охватывать все государственные органы, в том числе и Национальный фонд. Независимость Счетного комитета должна быть обеспечена, как в теории, так и на практике. Счетный комитет должен иметь право докладывать Парламенту в любое время и по любому вопросу без необходимости получения специального разрешения. Отчет об исполнении бюджета должен подлежать полному финансовому аудиту со стороны Счетного комитета. Роль органов аудита необходимо пересмотреть и оптимизировать. Необходимо заменить термин \»контроль\» на термин \»аудит\» в тех случаях, когда имеется в виду именно аудит, а не контроль. Мой коллега Питер Армстронг более детально расскажет о некоторых стратегических направлениях и действиях для рассмотрения чуть позже.

Несмотря на то, что кодекс является основанием для среднесрочного бюджетного планирования, необходимо разработать процессы и процедуры, которые позволили бы на практике реализовать принципы, изложенные в кодексе. Для этого необходимо обеспечение политического обязательства по среднесрочному бюджетному планированию на всех уровнях Правительства, развитие технических возможностей или знаний кадров по разработке отраслевых приоритетов стратегических направлений и предложений по бюджетным ассигнованиям, внедрение в процесс порядка и графика бюджетного администрирования в поддержку среднесрочного бюджетного планирования. Чуть позже я поговорю об этих вопросах.

В общем мы согласны с тем, что, несмотря на некоторые нерешенные вопросы, в общем это хороший проект кодекса, который обладает многими позитивными характеристиками. Что нам дает его сравнение с оптимальной международной практикой? К сожалению, не существует идеального Бюджетного кодекса, с которым можно было сравнить проект казахстанского кодекса. Поверьте, мы пытались его найти. Мы нашли множество примеров бюджетных кодексов и другого законодательства о финансовом управлении разных стран мира, и все они имеют хорошие особенности, некоторые из них не очень, некоторые обладают отрицательными характеристиками, и все они разработаны в условиях правовой и институциональной базы определенной страны, но вместо прямых сопоставлений с бюджетными кодексами других стран мы использовали следующие международные критерии в качестве оснований для сравнения. Это принципы разумного бюджетного планирования и финансового управления, создание институциональной базы для улучшения результатов расходования государственных средств Всемирного банка, а также свод методов достижения фискальной прозрачности. Время, отведенное на данную презентацию, не позволяет провести сейчас детальное ознакомление кодекса в соответствии со всеми тремя критериями. Поэтому сейчас рассмотрим сначала принципы разумного бюджетного планирования и финансового управления Всемирного банка, который является полезным критерием для оценки обоснованности Бюджетного кодека Республики Казахстан. Последующие принципы — …легитимность, гибкость, предсказуемость, право на опровержение, честность, гласность, транспарентность и подотчетность. Принцип полноты требует, чтобы бюджет охватывал всю деятельность государственных органов и обеспечивал направленность принятия решения на достижение определенных целей бюджетной политики. Дисциплина подразумевает, что выбор Правительством альтернатив по бюджетной политике, финансируемой за счет бюджета, должен соответствовать имеющимся ресурсам.

Проект Бюджетного кодекса отвечает обоим критериям, он охватывает все аспекты бюджетного процесса, планирования и разработки, рассмотрения, исполнения оценки и аудит бюджета, все государственные расходы, включая расходы из Национального фонда. Он также является хорошей базой для бюджетной дисциплины, кодекс требует представления на рассмотрение Бюджетной комиссией всех проектов законодательных актов и постановлений, касающихся увеличения или сокращения расходов, требует компенсации всех поправок в бюджет с тем, чтобы не менять общего сальдо бюджета. Предусматривает основы для среднесрочного бюджетного планирования.

К сожалению, на наш взгляд кодекс допускает осуществление расходов из Национального фонда вне обычного бюджетного процесса. Кроме того, Национальный фонд не подлежит аудиторским процедурам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, который применяется по другим расходам. Несмотря на то, что кодекс предусматривает адекватную правовую базу для соблюдения бюджетной дисциплины, необходимо признать, что дисциплины невозможно достичь только через законодательные и нормативно-правовые акты. Правовая база для соблюдения дисциплины должна быть поддержана политическим и институциональным желанием принять такую дисциплину того, что бюджетный процесс предполагает выбор альтернатив в рамках ограниченных ресурсов. Бюджетный кодекс является основой для таких процедур, но не должен быть поддержан, он должен быть как на политическом уровне, так и через внедрение эффективных процессов среднесрочного бюджетного планирования.

Легитимность означает, что решения, принимаемые во время бюджетного процесса, должны концентрироваться на вопросах, оказывающих влияние на бюджетную политику. Администраторы и общество должны иметь общие понимания правил и процессов распределения бюджетных средств, решения должны приниматься на наиболее оптимальном уровне министерства, предоставляющего услуги и прочие ведомства, подчиненные центральным или местным органам, управления ответственностью за выполнение конкретных функций.

В целом Бюджетный кодекс фокусируется на процессе принятия решения о бюджетной политике, который соответствует среднесрочному и долгосрочному социально-экономическим и стратегическим задачам Республики Казахстан. Это необходимое условие для обеспечения легитимности при условии прозрачности и понятности бюджетного процесса. Как дисциплина, так и легитимность можно повысить через включение четкого требования о том, что осуществление расходов государственного бюджета из Национального фонда допускается только при наличии объявления Парламента. Гибкость означает, что исполнение бюджета должно осуществляться на наиболее низком уровне процесса полномочного принятия решения. В отдельных администраторах и министерствах должны быть полномочия по распределению средств в рамках программы. Использование программного бюджетирования и внедрения оценки результативности программ должны в теории обеспечить больше стимула для делегирования права принятия решения и подотчетности по мере накопления опыта администраторами и министерствами. Однако мы обеспокоены тем, что постоянное использование нормативов ослабит некоторые неотъемлемые стимулы повышения эффективности бюджета. Мы также обеспокоены строгим контролем, применяемым Министерством финансов, который ограничит гибкость административных программ. Бюджетный кодекс все еще слишком предписателен по ряду вопросов и содержит подробности, которые более целесообразно было бы рассмотреть в подзаконных актах. Еще одна особенность предсказуемости, она важна для эффективной и результативной реализации государственной политики и программ, требует также среднесрочного подхода к выравниванию бюджетного дисбаланса в разработке и оценке программ. В соответствии с данным принципом проект Бюджетного кодека отражает среднесрочное бюджетное планирование и сметный процесс, повысит при поддержке на практике предсказуемость и стабильность решений о распределении средств, предусматривает стабилизационную функцию Национального фонда при наличии четких правил, предусматривает возможность межбюджетных трансфертов на трехлетний период.

Опровержимость, право на опровержение. Возможность опровержения обеспечивает рассмотрение и оценки существующей бюджетной политики, а также постоянное совершенствование деятельности ведомства, предоставляющего услуги. Проект Бюджетного кодекса повышает возможность опровержимости через совершенствование отчетности об исполнении бюджета, официальную оценку результативности программ. Честность означает реальное, объективное отражение в бюджете финансового положения и намерений Правительства, а также объективность прогнозов по государственным расходам. Честность в рамках бюджетных процессов и отчетности повышается через использование единого казначейского счета, включения Национального фонда в сферу деятельности Бюджетного кодекса.

Комплекс существующей бюджетной документации и отчетов об исполнении бюджета, обеспечивающий получение Парламентом и обществом реального отражения финансового положения операций деятельности Правительства. Мы считаем, что соблюдение данного принципа можно усилить через определение четких полномочий внутреннего и внешнего аудита.

Гласность является основой для честности и процесса принятия обоснованных решений, она также необходима и для обеспечения прозрачности и подотчетности, для этого необходимо, чтобы решение, основание для решения, результаты решения и издержки по принятию решений доводились до широкой общественности, лица, принимающие решение, несли ответственность за реализацию предоставленных им полномочий.

Проект Бюджетного кодекса обеспечивает основы для прозрачности через вводные принципы, требующие обязательного опубликования правовых актов утвержденных и пересмотренных бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, положение об опубликовании среднесрочной фискальной политики, отчетов об исполнении бюджетов и паспортов государственных программ. Бюджетный кодекс можно дополнительно усовершенствовать через расширение комплекса документов, подлежащих подготовке в виде приложений к проекту закон о бюджете, включая среди прочего таблицу сверки бюджетных параметров, в которой вкратце представлены все случаи отклонения от первоначально принятых решений Правительства и заложенных экономических параметров, дополнительную классификацию документов к опубликованию и определение сроков опубликования, включая годовой предварительный календарь публикаций, требования к публикации документов в ясной и доступной форме для обеспечения прозрачности и подотчетности, примером чего является таблица сверки бюджетных параметров.

В целом база подотчетности усовершенствованна в проекте Бюджетного кодекса, однако еще остаются серьезные проблемы, из которых наиболее примечательны серьезные недостатки, разделы, в которых говорится о финансовом контроле, то есть внутреннем и внешнем аудите, Национальном фонде и межбюджетных отношениях. То, что кодекс не устанавливает четко определенные ответственности министров за эффективное и результативное использование средств, находящихся в управлении их министерств.

Наша оценка в соответствии с принципами Всемирного Банка по эффективному бюджетному и финансовому управлению показывает, что проект Бюджетного кодекса Казахстана является очень хорошим кодексом в соответствии с данными принципами, однако дополнительная работа в некоторых ключевых сферах, таких как аудит, межбюджетные отношения, а также в отношении совершенствования процессов, а не принципов, среднесрочного планирования значительно повысит уровень и результативность кодекса.

Наша оценка в соответствии с другими двумя ориентирами, а именно три уровня институциональной организации обеспечения более оптимальных бюджетных результатов, а также кодекс устоявшейся практики фискальной прозрачности, привела к аналогичному заключению.

Тем не менее завершение Бюджетного кодекса не является концом дороги, на самом деле это лишь начало. Внедрение Бюджетного кодекса требует устойчивого политического обязательства, обширных программ повышения осведомленности и проведения объяснительных работ, повышение квалификации государственных служащих, а также рассмотрение оценки воздействия кодекса. Необходима также поддержка Бюджетного кодекса подробными методиками и инструкциями для всех работников, участвующих или вовлеченных в процесс внедрения кодекса на каждом этапе бюджетного процесса. Мы считаем, что для этого необходимо разработать механизм или стратегию внедрения бюджетного кодекса. Такая стратегия позволит определить такие вопросы как необходимое обучение или, возможно, дополнительная техническая помощь, подготовить разъяснительные материалы, оценить воздействия, как положительные, так и ненамеренные последствия Бюджетного кодекса, представляет предложения по пересмотру, по уточнениям кодекса, разработку новых процессов в отношении навыков, выбор правильных политических альтернатив распределения средств по конкурирующим направлениям политики, отраслям и интересам, наличие разумной и институциональной методической базы, долгосрочные обязательства высоких уровней Правительства в отношении дополнительной работы и постоянного совершенствования с целью реализации всех преимуществ.

Сочетание политических аспектов с институционально-методическими четко демонстрируется с рассмотрением трех принципиальных вопросов Бюджетного кодекса: среднесрочное бюджетное планирование, межбюджетное финансирование и аудит. Я поговорю о двух первых вопросах, перед тем, как передать слово моему коллеге и советнику по аудитору Питеру Армстронгу для освещения вопросов внешнего и внутреннего аудита.

Во-первых, среднесрочное бюджетное планирование. Очень легко показать в документе по макроэкономической политике прогноз доходов, плановый уровень дефицита и соответствующий уровень доходов, однако среднесрочное бюджетное планирование — это не просто прогноз на трехлетний период или перечень предпочтений. Данное планирование начинается с расчета бюджетных расходов и доходов на трехлетний период, отражающих действующую бюджетную политику для своевременного определения и рассмотрения будущих проблем или возможностей, когда эти вопросы еще поддаются управлению. Планирование предусматривает расчет стоимости новых инициатив и потенциальной экономии средств на последующие три года на основе появляющихся приоритетов, что обеспечивает актуализацию среднесрочной бюджетной базы и качественное информационное обеспечение возможных последствий принимаемых решений, предусматривает прогноз государственных доходов и расходов, обусловленных известными или ожидаемыми изменениями бюджетной политики или изменениями общих экономических условий, требует разработки отраслевых приоритетов и их представление на рассмотрение Правительства, требует определения макроэкономических ограничений государственных средств, требует на самом высоком политическом уровне обязательства принятия и понимания тех ограничений, которые налагаются данным процессом. Таким образом Бюджетный кодекс устанавливает необходимую базу для основания, для внедрения среднесрочного бюджетного планирования. При этом такая база требует как минимум следующих действий: установление требований к министерствам о подготовке стратегической отраслевой политики и поддержку подготовки плана среднесрочного социально-экономического развития республики; определение процесса выбора Правительством альтернатив бюджетной политики с учетом среднесрочных ресурсных ограничений; наращивание технических возможностей по проведению бюджетно-экономического анализа, необходимого для разработки среднесрочных программ, что обеспечит эффективное проведение бюджетного процесса; создание политического консенсуса среди всех политиков и чиновников на республиканском и местном уровнях о необходимости упорядоченной среднесрочной базы выбора альтернатив бюджетной политики с учетом, имеющихся ресурсов, и его доминирование над отраслевыми, региональными и личными интересами. Одним словом, очень хорошие принципы среднесрочного бюджетного планирования отражены в кодексе, но необходим контроль за исполнением, за их внедрением.

Переходя к вопросам межбюджетных отношений, я отмечаю, что несмотря на то, что в Бюджетном кодексе изложены многие принципы отношений между различными уровнями государственного управления не рассмотрены основополагающие вопросы о том, как будут осуществляться трансферты между уровнями государственного управления. Это основополагающий политический вопрос, который предполагает появление проигравших и победителей в случае изменения существующей системы.

В Бюджетном кодексе четко предлагается осуществление расчетов общих официальных трансфертов на основе разницы между ожидаемым размером местных доходов и ожидаемых размеров расходов. Однако методология данных расчетов в Бюджетном кодексе не определена, не ясно также, кто несет ответственность за разработку такой методологии.

Во избежание крупных политических споров об уровне межбюджетных трансфертов необходимо разработать транспарентную форму на каждый местный уровень государственного управления. Большинство данных вопросов невозможно решить в рамках Бюджетного кодекса. Для их решений требуется значительное время и усилия с тем, чтобы разработать общепринятое и технически связанные базы межбюджетных отношений.

Наиболее неотложными задачами являются: обеспечение политического согласия о принципах определения межбюджетных трансфертов, разработка формул и методология расчетов межбюджетных трансфертов, обучение чиновников в использовании методологии расчета межбюджетных трансфертов.

По поводу следующих действий. Необходимо провести переоценку Бюджетного кодекса через один или два года после его введения, но очень важно не пытаться решить все проблемы через внесение в кодекс дополнительных деталей или подробностей. Необходимо определить явные пробелы, не четко определенную ответственность, а также чрезмерные детализированные вопросы, которые можно отнести к подзаконным актам.

Предлагается после введения Бюджетного кодекса создать консультативную группу по Бюджетному кодексу для осуществления мониторинга внедрения Бюджетного кодекса и предоставление консультаций по толкованию его положений. Консультативная группа может нести ответственность за предоставление консультаций по положениям кодекса всем участникам бюджетного процесса, критическое рассмотрение сведений о проблемах, противоречиях и неясных моментах в кодексе, определение необходимости обучения и технической помощи для результативного внедрения кодекса, подготовку через год после введения кодекса к пересмотру кодекса с учетом проблем, возникших в течение первого года применения кодекса. Таким образом, утверждение Бюджетного кодекса Парламентом должно рассматриваться как первый, хотя и важный шаг в данном процессе.

В заключение, в целом проект Бюджетного кодекса является современной, всеобъемлющей бюджетной базой для эффективного бюджетного и финансового управления в Казахстане. Бюджетный кодекс отражает обязательства Правительства Казахстана по продолжению реформ и модернизации систем управления в государственном секторе.

Проект Бюджетного кодекса соответствует международным критериям современных принципов и практики планирования при формировании бюджета. Однако проведение дополнительной работы по ключевым вопросам позволит значительно усовершенствовать проект Бюджетного кодекса. Дополнительные подробности наших комментариев и оценки, представленные в отчете, которые ЮСАИД и Всемирный Банк официально представили в Министерство экономики и бюджетного планирования. Запросы по получению копий данного отчета можно направлять в это министерство. Спасибо большое. Теперь я хотел бы передать слово своему коллеге Питеру Армстронгу для обсуждения вопросов аудита в Бюджетном кодексе.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, господин Боуен. Пожалуйста, Питер Армстронг, советник по аудиту ЮСАИД.

АРМСТРОНГ П. Господин Председательствующий! Уважаемые участники, дамы и господа, добрый день! Для меня большое удовольствие иметь возможность провести с вами несколько минут для того, чтобы рассмотреть ту часть проекта Бюджетного кодекса, которая касается аудита. Вы называете это контролем, я называю это аудитом. Мы поговорим об этом более подробно через несколько минут.

Я хотел бы поделиться с вами некоторыми идеями, которые необходимо учесть для дальнейшего усиления режима аудита и подотчетности в Республике Казахстан. Конечно, некоторые из этих изменений невозможны в первом Бюджетном кодексе, но они, безусловно, должны быть учтены в будущем.

В течение короткого времени, которое мне выделено, я хочу поговорить с вами о тех аспектах аудита и, соответственно, Бюджетного кодекса, которые могут быть улучшены сейчас или позже. Сегодня мы поговорим о важности независимости законодательного аудитора, о полномочиях законодательного аудитора, об аспектах предоставления отчетов, о цели высшего органа аудита, в Казахстане он называется Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, о режима аудита в Республике Казахстан, о кадровом обеспечении, о процессе аудита, а также о некоторых общих комментариях по части проекта Бюджетного кодекса, касающегося аудита. Все вносимые рекомендации нацелены на улучшение деятельности государственных органов по аудиту и, таким образом, на повышение подотчетности и прозрачности в республике.

То, что я собираюсь сегодня сказать, никоим образом не является критикой деятельности Счетного комитета. За очень короткое время под мудрым руководством председателя Счетного комитета господина Кулекеева было сделано очень много членами комитета и работниками комитета, были изданы стандарты внешнего и внутреннего контроля за исполнением республиканского бюджета и местных бюджетов, в настоящее время проводится аудит эффективности. Счетный комитет приступил к опубликованию бюллетеня, в который включаются отчеты по результатам проведенного аудита, а также другие статьи. Был разработан веб-сайт, на котором будет размещен большой объем информации на казахском, русском и английском языках. Кроме того, в настоящее время разрабатываются методики по проведению аудита.

Во-первых, независимость. Независимость является основным условием надлежащей деятельности высшего аудиторского учреждения, даже если данный высший орган аудита делает превосходную работу, будет по меньшей мере некое ощущение потери независимости на почве отсутствия следующих факторов.

Политическая нейтральность. Кандидатуры на должность руководителя высшего органа аудита должны предлагаться Парламентом или комитетом Парламента, а отбор кандидатур должен основываться на профессиональных знаниях, подготавливается список компетентных кандидатур, и Президент назначает кого-либо из этого списка. Срок деятельности руководителя высшего органа аудита должен быть по меньшей мере в два раза больше срока полномочий Правительства, и окончание срока его полномочий не должен совпадать с окончанием срока полномочий Правительства.

Высший орган аудита должен отчитываться непосредственно перед Парламентом. Для обеспечения последовательного и нейтрального подхода к работе весь персонал, занимающий нижестоящие должности, ниже председателя, должен быть постоянными работниками, назначаемыми на соответствующие должности за профессиональные достижения, за профессиональные знания и отчитывающиеся непосредственно перед руководителем высшего органа аудита.

Счетный комитет не должен принимать какое-либо участие в деятельности государственных органов. Например, он не должен обладать полномочиями по применению санкций. Счетный комитет не должен принимать участие в разработке и реализации государственной бюджетной политики, как в настоящее время предлагается в проекте Бюджетного кодекса. Такое участие серьезно подорвет независимость Счетного комитета по проведению аудита бюджетного процесса и предоставлению отчета по исполнению бюджета.

Аудит финансовой и другой деятельности Счетного комитета должен проводиться квалифицированными частными компаниями, выбираемыми Парламентом. Возможность того, что Счетный комитет может быть подвергнут аудиту со стороны государственного органа, серьезно угрожает его независимости при проведении аудита этого же государственного органа. Для повышения и восприятия независимости высшего аудиторского учреждения общественностью необходимо разработать отдельное законодательство, в котором будут изложены полномочия, роль и отчетность Счетного комитета.

Давайте поговорим о полномочиях по проведению аудита. Необходимо разрешить Счетному комитету, Комитету финансового контроля, ревизионным комиссиям маслихатов, службам внутреннего контроля проводить аудит во всех государственных учреждениях по всем средствам, по всем фондам, не отраженным в республиканском бюджете, по всем учреждениям и другим организациям, более 50 процентов акций которых принадлежит государству, сюда же относится и аудит эффективности Национального фонда. Все аудиторы в государственном секторе должны иметь возможность проводить аудит по начислению, сбору и учету доходов таких учреждений. В нынешнем виде проект Бюджетного кодекса об аудите говорится как о проверке соответствия бюджетному законодательству. Это слишком узкое определение, которое необходимо расширить для того, чтобы включить сюда все законодательство Республики Казахстан, которое имеет отношение к аудиту.

Термин \»государственный финансовый контроль\» обычно подразумевает только такой тип аудита как аудит финансовой отчетности и не включает такие важные для деятельности высшего органа аудита виды аудита как аудит на соответствие и аудит эффективности.

Что касается отчетности, то, как я уже ранее указал, Счетный комитет должен отчитываться непосредственно перед Парламентом и должен иметь возможность в любое время представить Парламенту отчет по актуальным вопросам. Все отчеты Счетного комитета должны быть представлены в общественном виде. Годовой отчет Счетного комитета должен направляться в Парламент вместе с отчетом Правительства об исполнении республиканского бюджета, поскольку можно задаться таким вопросом: \»Как может Парламент принять решение относительно исполнения бюджета без аудиторского отчета?\».

Какой должна быть основная роль высшего органа аудита? Основная роль состоит или должна состоять в ежегодном представлении независимой объективной и профессиональной уверенности Парламента относительно точности и полноты самого важного документа, представляемого Правительством, исполнительной властью в Парламент — в законодательную власть. Это предполагает проведения настоящего аудита финансовой отчетности, то есть отчета об исполнении республиканского бюджета в соответствии с общепринятыми принятыми стандартами аудита. Аудитор проводит проверку и представляет отчет, рассматривая следующие вопросы, подготовлена ли финансовая отчетность в соответствии с государственной учетной политикой, является ли данная финансовая отчетность точной и полной, не содержит ли она существенных ошибок.

Я бы хотел обратиться к вопросу режима аудита в республике. Необходимо изучить соответствующую роль Счетного комитета, Комитета финансового контроля, ревизионных комиссий маслихатов и служб внутреннего контроля. Необходимо рассмотреть возможность слияния Комитета финансового контроля и служб внутреннего контроля в один орган внутреннего контроля. В центре будет небольшой экспертный отдел или подразделение, которое будет нести функциональную ответственность за всю деятельность внутреннего аудита, за разработку политики, процедур обучения и, возможно, прием на работу внутренних аудиторов. В государственных учреждениях должен быть свой отдел внутреннего аудита, который будет отчитываться перед руководством своего ведомства и иметь функциональные взаимоотношения с этим небольшим центральным органом. Через несколько минут я вновь затрону вопрос внутреннего аудита. Даже несмотря на то, что хорошо иметь ревизионные комиссии маслихатов в качестве внешнего аудитора на местном уровне, в свое время следует рассмотреть возможность назначения Счетного комитета в качестве внешнего аудитора на местном уровне. Это повысит независимость аудитора на местном уровне и будет содействовать повышению профессионализма и последовательности при проведении аудита.

Сейчас я бы хотел немного сказать о кадровом обеспечении. Необходимо, чтобы Счетный комитет был как можно более политически нейтральным и должен восприниматься таким. Все работники, занимающие должность ниже председателя, должны быть постоянными, политически нейтральными государственными служащими. Необходимо изучить количество и виды кадрового обеспечения, особенно если Счетный комитет намерен проводить аудит финансовый отчетности и аудит эффективности по всем важным государственным программам в течение, скажем, пяти- или семилетнего аудиторского цикла.

Еще сложнее понять тот факт, что Счетный комитет, являющийся высшим органом аудита в Республике Казахстан, имеет в штате менее 40 человек. При сравнении с Комитетом финансового контроля, который в своем штате имеет около тысячи человек и службу внутреннего контроля, которая имеет около полутора тысяч человек.

Что можно сказать о самом процессе аудита? В Республике Казахстан, как и во многих других странах, в аудиторской деятельности преобладает ориентир на то, чтобы поймать и наказать виновных. Редко определяются недостатки системы средств контроля, являющиеся причинами таких проблем, и редко даются конкретные рекомендации для усиления этих систем. Необходимо задаться следующим вопросом: что лучше — поймать и наказать виновных или выявить и устранить недостатки системы контроля, которые вызвали данные проблемы? Я считаю, что в долгосрочной перспективе второй подход принесет больше пользы для государственного сектора, чем первый вариант. С течением времени путем постоянного улучшения системы точек контроля и системы сверок и противовесов возможность того, что будет иметь место несоответствие законодательству, уменьшится. Я даже рискну сказать, что в любой стране существует взаимосвязь между видом и качеством аудита и уровнем коррупции.

Необходимо признать, что аудит — это аудит, то есть аудит — это не контроль. И то, чем занимается высший орган аудита, не очень-то и отличается от того, чем занимаются аудиторы в частном секторе. Пока нет общего и четкого понимания относительно того, что такое внутренний контроль. Это инструмент, который помогает руководству в достижении поставленных целей. Это не внутренний аудит. Цель и система внутреннего контроля состоят в следующем: определить риск, с которым может столкнуться руководство, разработать внутреннюю систему для уменьшения такого риска и разработать процесс внутреннего аудита, чтобы обеспечить, что система контроля действительно направлена на такой риск и что все виды риска охвачены этими системами. В действительности внутренний аудит является важным компонентом, существенным компонентом в хорошо функционирующей системе внутреннего контроля. Необходимо прояснить и лучше понять роль внутреннего аудита как инструмента высшего руководства той организации или ведомства, в котором данный внутренний аудит находится.

Наконец, что касается самого проекта Бюджетного кодекса, как и других частей кодекса, та часть, касающаяся аудита, является слишком детализирована. В случае необходимости внесения изменений в данное законодательство по аудиту, в данный кодекс, возникнет необходимость вскрыть Бюджетный кодекс для того, чтобы внести такие изменения, что будет гораздо более сложным процессом, чем внесение изменений в отдельные законодательные акты по аудиту.

В Бюджетном кодексе необходимо лишь обозначить общую схему внешнего аудита, наличие отдельного закона или законодательства по аудиту также подчеркнет, акцентирует независимость Счетного комитета и восприятие такой независимости обществом.

Я хотел бы завершить свое выступление двумя цитатами. Первая цитата принадлежит генеральному аудитору Канады, который был пионером в разработке аудита эффективности. Он сказал следующее: \»При парламентской демократии подотчетность перед обществом является той ценой, которую избранники платят за дарованную власть\». В конце XVIII века, более 200 лет назад, Симон Боливар, который освободил Латинскую Америку от испанского господства, сформулировал одну из самых оптимальных определений подотчетности, которую я когда-либо слышал: \»Богатство нации не принадлежит тем, кто находится у власти, тем, кто правит. Все те, кто находятся у власти, должны отчитываться перед народом о том, как они используют это богатство\».

Независимые профессиональные органы аудита с правильно подобранным персоналом, дополненные независимым профессиональным внутренним аудитом с правильно подобранным персоналом, с правильным кадровым обеспечением, проводящие должным образом соответствующий аудит и представляющие соответствующие отчеты, могут внести важный положительный вклад в обеспечение подотчетности, прозрачности и демократии. Спасибо за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, господин Армстронг.

АПЛОДИСМЕНТЫ.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я хотел бы предоставить слово госпоже Нусуповой Асие Бековне — заведующей сектором Администрации Президента. Пожалуйста.

НУСУПОВА А.Б. Спасибо за предоставленное слово. Мое выступление будет предельно коротким, я хотела бы, чтобы оно было в форме дискуссии именно с разработчиком проекта Бюджетного кодекса — Министерством экономики и бюджетного планирования, и оно будет как бы сосредоточено на нескольких ключевых проблемах, на которые мы, может быть, хотели сегодня услышать ответы. Я заострю внимание лишь на одном аспекте, поскольку практически все передо мной выступающие затронули основные моменты, это аспект межбюджетного регулирования. Хотела бы свое выступление начать так, что все мы сейчас прекрасно понимаем, что построение эффективной бюджетной системы — это, несомненно, стратегическая задача государства, и всегда исходим из трех ключевых принципов, что современная бюджетная система строится на таких принципах: это четкое закрепление ответственности по расходам, разумное распределение налогов между уровня власти и эффективная система межбюджетных трансфертов.

Закрепление ответственности по расходам должно носить законодательный характер и соответствует функциям соответствующего уровня власти. То есть подобное закрепление позволяет исключить горизонтальную передачу расходных обязательств вышестоящих уровней власти нижестоящим.

Эффективное распределение налогов тоже является исключительно важным для достижения как самостоятельности бюджетов, так и для высокого сбора налогов. Мы все прекрасно понимаем, что население платит налоги лучше и больше, когда оно видит результаты в виде предоставляемых государственных услуг.

Третий ключевой принцип — это эффективность системы межбюджетных трансфертов, вообще имеет важнейшее значение в бюджетной политике и обсуждаемой сейчас нами широко политики децентрализации. Трансферты, мы знаем, выделяются вышестоящими бюджетами нижестоящим в целях устранения вертикального бюджетного дисбаланса и могут носить, как целевой, так и выравнивающий характер. Самая ключевая задача, естественно, добиться прозрачности трансфертов. То есть если мы говорим, что такое прозрачность, то значит, это максимальный учет потребностей регионов по таким ключевым положениям, как численность населения, протяженность дорог и так далее, и, как справедливо было отмечено в предыдущем докладе, такой методики и методологии прозрачного механизма трансфертов в Бюджетном кодексе мы не увидели.

И еще такое ключевое замечание. Мы посмотрели эти три принципа, все ли это учитывается в Бюджетном кодексе. Приходится констатировать, что в Бюджетном кодексе мы сейчас заметили, что сохраняется старая модель межбюджетного регулирования, модель, основанная на механизме субвенций и изъятий. Эта модель подверглась самим же Министерством экономики и бюджетного планирования довольно жесткой критике в своей же концепции разграничения полномочий и совершенствования межбюджетных отношений. Конечно, здесь уже видно, что в проекте Бюджетного кодекса были несколько косметически улучшены его основные направления, обеспечена стабильность, тем не менее, мы должны смело констатировать, что модель осталась старая. Здесь ключевую… Поскольку я представляю Администрацию Президента, мы должны задать вопрос, есть ли сейчас у Министерства экономики и бюджетного планирования видения относительно будущей политики межбюджетных отношений. Как мы знаем в концепции межбюджетных отношений и регулирования полномочий министерством было представлено четыре модели межбюджетного регулирования. Первое — это сохранение действующей модели. Я хотела бы пройтись по ним тоже и сделать некоторые свои ремарки, если вы позволите. Вторая модель — определение регулируемых видов налогов, установление стабильных на среднесрочный период нормативов распределения индивидуально для каждого конкретного региона. Данная модель, которая в была очень успешно расписана в концепции, что она убирает механизм изъятий, она была предусматривала вертикальное выравнивание бюджетов различных уровней с целью исключения механизма бюджетных изъятий, то есть предлагалось осуществить перераспределение между республиканским и местными бюджетами поступления по индивидуальному подоходному налогу и доходов, облагаемыми источниками выплаты и социальному налогу. Здесь, кстати, Администрация Президента делала замечание Министерству экономики и бюджетного планирования. Мы отмечали, что здесь Министерство экономики и бюджетного планирования фактически не раскрыло механизм политического взаимодействия центра и регионов в определении регулируемых видов налогов и нормативы их распределения для каждого региона. То есть данная модель межбюджетных отношений не показала механизма сдержек и противовесов в процессе распределения и перераспределения средств между бюджетами различных уровней и не показало механизмов ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность в бюджете.

Третья модель, которая была представлена в концепции, предполагала осуществление в доходах республиканского бюджета централизацию индивидуального подоходного налога и социального налога. В этой концепции предусматривалось, что межбюджетные отношения будут складываться через установление субвенций стабильных на среднесрочный период, передаваемых из республиканского уровня в местные бюджеты. Но здесь мы тоже должны заметить, что была представлена несколько упрощенная модель, которая не содержит механизмов по стимулированию местных органов власти к пополнению доходной части и фактически не ведет к целям децентрализации полномочий.

Поэтому когда мы рассматриваем четвертую модель, которая была представлена тоже в концепции (основана на разделении налоговых поступлений по предприятиям базовой и региональной экономики), был абсолютно не ясен механизм, как эта модель будет действовать, и тоже предусматривал большой субъективный подход, особенно определение процентов по предприятиям. В целом я хочу это сказать, что сейчас мы констатируем, что в Бюджетном кодексе осталась старая модель межбюджетных отношений. Такой вопрос Министерству экономики и бюджетного планирования. Есть ли вообще очень четкое видение относительно… Будет ли вообще эта модель изъятий и субвенций когда-либо изменена? Как эти четыре модели, сейчас не будут здесь… Кодекс примут. В дальнейшем будет ли проводиться работа по внедрению в жизнь остальных моделей, либо рассмотрение их положительных и отрицательных сторон? Вообще как будет работа в этом отношении двигаться?

В целом как бы в качестве рекомендации я бы хотела сказать, что модель межбюджетных отношений должна быть подчинена все-таки с таким приоритетным принципом. Конечно, те принципы, которые были указаны в Бюджетном кодексе, они понятны, но приоритеты все-таки должны оставаться за таким, что, во-первых, достижение наибольшей объективности и прозрачности в распределении и перераспределении бюджетных средств, выравнивание обеспеченности регионов бюджетными средствами при одновременном создании стимулов для проведения в регионах рациональной бюджетной и инвестиционной политики.

Третье. Это обеспечение баланса интересов центра и регионов при наделении местных органов власти налоговой инициативы полномочиями по расходованию средств.

Четвертое. Приоритетный принцип — это ориентация на достижение высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за их сбалансированность.

Пятый принцип. Это гибкое применение дифференцированных подходов к формированию межбюджетных отношений, которые были бы основаны на различиях в уровне развития регионов.

Шестое. Это ослабление иждивенческих отношений и стимулирование хозяйственной инициативы местных органов власти в росте налогооблагаемой базы и сокращение дотационности регионов.

В целом, конечно, может быть, тоже такое пожелание, желательно, чтобы это все увязывалось комплексно с региональной политикой, которой пока, к сожалению, в Казахстане нет. То есть в целом такие предложения по Бюджетному кодексу, то, что мы немножко разочарованы, потому что видим то, что сохранилась старая модель и четкого видения относительно будущих моделей межбюджетного регулирования, концепция, децентрализация полномочий в совершенствовании межбюджетных отношений она не дает. Такого рода у меня замечания.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Хотел бы предоставить слово господину Нурсеитову, директору Института экономических исследований. Я думаю, он тоже полезную мысль выскажет. Надеюсь.

НУРСЕИТОВ А.А. Спасибо за предоставленное слово. Уважаемый Председатель! Уважаемые участники конференции! Повседневная жизнь любого государства, его возможности в различных сферах экономики и деятельности общества определяется порядком разработки, рассмотрения, принятия и исполнения государственного бюджета без ясных, прозрачных и понятных правил бюджетного процесса. Сегодня невозможно представить эффективное государство, способное играть активную роль в социально-экономическом развитии страны. Бюджетная политика государства должна рассматриваться в широком смысле и включать не столько управление доходной или расходной частями государственного бюджета, сколько консолидированное регулирование всех финансовых потоков, проходящих через бюджеты различных уровней, и это регулирование должно быть направлено на достижение долгосрочных приоритетов, четко обозначенных стратегией \»Казахстан -2030\».

Одним из условий достижения целей и приоритетов программы Правительства является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, опорным элементом которой признан стать рассматриваемый нами сегодня Бюджетный кодекс Республики Казахстан. На его основе предстоит достигнуть гармонизации стратегического, индикативного и бюджетного планирования, совершенствование бюджетной системы, повышение стабильности и прозрачности бюджета всех уровней и межбюджетных отношений, эффективности процессов планирования и исполнения бюджета. Проект кодекса позволил объединить и систематизировать все правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения, установить целостность системы бюджетных отношений с едиными принципами и правилами, четко определить границы бюджетной сферы, участников бюджетного процесса и их полномочия, ввести нормы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В нем нашли свое отражение основные моменты и концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления.

Сегодня благополучие всей страны напрямую зависит от уровня социально-экономического развития каждого региона, а это значит, что на первый план выступает задача усиления заинтересованности местных органов власти в наращивании собственных доходов, в сокращении в зависимости от финансовой помощи вышестоящих бюджетов, в обеспечении сбалансированности бюджетов, рост эффективности управления местными финансами.

Система межбюджетных отношений находится еще на стадии становления, до сих пор ведется поиск ее оптимального механизма с учетом особенностей социально-экономического развития разных регионов страны. Мировой опыт свидетельствует о невозможности создания идеальной модели межбюджетных отношений, тем не менее нам необходимо выработать оптимальные взаимоотношения между центром и регионами. В Бюджетном кодексе как раз предлагается такой механизм.

В настоящее время назрела необходимость нового подхода к определению размера трансфертов, в основе которого должна лежать реальная бюджетная обеспеченность регионов или уровень приведенных доходов на душу населения. Предоставление трансфертов должно осуществляться на строго определенные цели и ответственность за их эффективное использование. Другими словами, предметом государственной поддержки должно стать не просто содействие развитию регионов, а решение конкретных проблем и задач с предполагаемыми результатами и четкими сроками.

К позитивным моментам проекта Бюджетного кодекса, на наш взгляд, следует отнести новый подход к принципам бюджетной системы, в частности, согласно принципу транспарентности в кодексе предусматривается обязательное опубликование всех нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства, утвержденных бюджетов и отчетов, другой информации, касающейся фискальной политики государства, открытость бюджетного процесса, проведение государственного финансового контроля. Это заметно шире, чем принцип гласности бюджетов, обеспечиваемый лишь публикацией утвержденных бюджетов и отчетов, что предусмотрено статьей 4 действующего Закона \»О бюджетной системе\».

Очень важным представляется предлагаемый в кодексе новый принцип последовательности, означающий соблюдение органами государственного управления принятых ранее решений в сфере бюджетных отношений.

Не менее важным является принцип эффективности и результативности, предполагающий, с одной стороны, разработку исполнения бюджетов, исходя из необходимости достижения результатов с использованием оптимального объема бюджетных средств, а с другой стороны — установление ответственности руководителей государственных органов за эффективное и результативное использование бюджетных средств.

В проекте Бюджетного кодекса, в отличие от действующего законодательства, расширено значение принципа самостоятельности бюджетов, теперь он предусматривает не только установление стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней и определение направления их расходования, но и право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, предоставление регионам возможности оставлять у себя дополнительно полученные доходы и свободные остатки средств местных бюджетов. Недопустимой практикой станет возложение на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей компенсации.

Принцип единства, на наш взгляд, можно было бы переименовать в принцип сопоставимости и единства. В этом случае он мог бы предусматривать обеспечение сопоставимости показателей бюджетов всех уровней, бюджетной системы республики на основе применения единого бюджетного законодательства, в том числе использование единой бюджетной классификации, единых процедур осуществления бюджетного процесса, при этом на первый план выступили бы вопросы обеспечения функционирования бюджетной системы как единого финансово-экономического механизма на всей территории страны.

Исключительно новым и важным является включение в состав бюджетной системы правовых отношений о Национальном фонде и его использовании, об этом предыдущие выступающие отмечали в своих выступлениях.

В проекте Бюджетного кодекса впервые включен очень важный для регулирования бюджетного процесса раздел \»Межбюджетные отношения и распределение поступлений и расходов между уровнями бюджетов\», в котором определены основные принципы межбюджетных отношений, из которых наиболее важными, на наш взгляд, являются максимальная эффективность и результативность предоставления государственных услуг, максимальное приближение уровня предоставления государственной услуги к получателю, ответственность каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных трансфертов и кредитов.

В проекте кодекса налоговые поступления в республиканский бюджет расширены за счет таких видов, как поступления от осуществления таможенного контроля и таможенных процедур, пошлин, взимаемых в качестве защитных мер отечественных товаропроизводителей, за выдачу паспортов и удостоверений личности гражданам Казахстана, водительских удостоверений и ряд других.

К положительным моментам проекта Бюджетного кодекса следует отнести факт того, что поступления в местные бюджеты конкретизируются по видам поступлений, то есть определяются по отдельности в областной бюджет, в бюджет города республиканского значения, столицы и бюджет района, что повышает самостоятельность и расширять права соответствующих областей, городов и районов.

В кодексе немаловажное значение придается построению бюджетного процесса, то есть определению задач Парламента, Счетного комитета, Правительства, центральных органов по бюджетному и экономическому планированию и исполнению бюджета. Четкое распределение и закрепление полномочий между ними, на наш взгляд, позволит систематизировать, упорядочить и укрепить бюджетный процесс. В проекте Бюджетного кодекса определены основные принципы планирования бюджета. Об этом уже говорилось. Также в проекте кодекса вводится такое новое понятие, как нормы, под которыми рассматриваются минимальные натуральные показатели потребления материальных благ, они станут обязательными при планировании и исполнении бюджета. Поэтому предполагается, что их будут разрабатывать центральные исполнительные и государственные органы, а утверждать — Правительство. Использование таких норм призвано обеспечить оптимизацию расходов материальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства.

Проект Бюджетного кодекса, на наш взгляд, заметно выиграл бы, если применяемые в нем понятия \»бюджетные кредиты\» и \»бюджетные инвестиции\» были бы заменены понятиями \»государственные кредиты\» и \»государственные инвестиции\». Это было бы оправдано с учетом того, что основными видами собственности по Конституции в условиях рыночной экономики являются государственная и частная собственность, и, соответственно, выделяются в государственный сектор и частный сектор национальной экономики. Разработанный проект Бюджетного кодекса представляет собой целостный, комплексный, логически построенный нормативно-правовой акт и очень объемный по своему содержанию, является новым шагом в систематизации, совершенствовании и унификации бюджетного законодательства.

Формирование и развитие эффективной системы бюджетного процесса невозможно без внедрения достижений науки и техники, применения на всех уровнях бюджетного планирования исполнения и контроля передовых информационных технологий. Бюджетный кодекс наряду с Налоговым, Таможенным и Земельным кодексами призван дать мощный импульс социально-экономическому развитию регионов и страны в целом, формированию благоприятного инвестиционного климата, установлению прозрачности и понятных условий деловой активности в улучшении государственного регулирования национальной экономики. Бюджет государства может быть не только важнейшим фактором экономического роста, но и гарантом сохранения межнационального согласия, экономической и социальной стабильности в обществе. В совокупности четыре названных кодекса могут составить прочную правовую основу для формирования и реализации эффективной экономической политики государства, направленную на построение независимого, процветающего и политически стабильного Казахстана с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью с экономическим благосостоянием всего населения. Спасибо за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Слово Кайракбаеву — члену Счетного комитета.

КАЙРАКБАЕВ. Уважаемый председательствующий! Уважаемые депутаты, приглашенные! Я здесь очень коротко выступлю, я не буду обсуждать проект Бюджетного кодекса. Как представитель Счетного комитета я хотел бы выразить нашу позицию по поводу представленного проекта, поскольку наш комитет имеет достаточно серьезные замечания по поводу представленного проекта. В совокупности это сводится к четырем основным блокам вопросов. Первый вопрос касается того, что в проекте Бюджетного кодекса не нашли достаточного отражения нормы, регулирующей ответственность за совершенные нарушения в области бюджетного законодательства. В этой связи с Бюджетном кодексе необходимо разработать отдельный раздел относительно ответственности за совершенные бюджетные правонарушение исходя из принципов адресности, необратимости наказания за совершение правонарушения в области бюджетного законодательства. Которая посвящена изложению оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В этом разделе следует ввести понятие бюджетного правонарушения, дать квалификацию видов бюджетных правонарушений, в том числе нецелевого использования бюджетных средств. Закрепить ответственность за бюджетное правонарушение, определить меры, применяемые в отношений юридических и физических лиц за эти виды нарушения. А также основание для применения мер принуждения за бюджетное правонарушение и механизм привлечения к административной ответственности. Я понимаю, что это предмет другого закона, но обозначить в Бюджетном кодексе, по нашему мнению, ответственность обязательно необходимо. В данном случае это в проекте не отражено. Второй блок вопросов касается то, что мы называем институциональное укрепление полномочии ревизионных комиссий маслихатов. В кодексе недостаточно четко определены полномочия ревизионных комиссий маслихата. Маслихат не может самостоятельно осуществлять функций контроля за исполнением местных бюджетов. Это общепризнанный факт и все это знают. Для этого он делегирует свои полномочия по контролю независимому от исполнительной власти, органу ревизионной комиссий маслихата. В обществе контроль со стороны ревизионной комиссий маслихата воспринимается как контроль представительной власти за деятельностью исполнительной власти по исполнению местных бюджетов. Между тем, до настоящего времени ревизионная комиссия маслихатов еще не сложилась как полноценный орган внешнего контроля за исполнением местных бюджетов. В регионах деятельность ревизионных комиссий обеспечена наличием лишь одного члена комиссий и ее председателя, работающим на освобожденной основе. Нет аппарата, который бы занимался проведением контрольных мероприятий. Статус документов, принимаемых ревизионной комиссией Маслихата по итогам контроля не позволяет Маслихатам и ревизионным комиссиям Маслихата полноценно реализовывать указанные полномочия. Можно еще дальше разъяснить эту ситуацию, но для экономии времени я не буду на этом останавливаться.

Третий, очень важный блок вопросов, это требует своего решения вопрос о разделении объектов внешнего и внутреннего контроля, в следствии различия целей осуществления внешнего и внутреннего контроля и необходимости разграничения функций полномочий между органами представительной и исполнительной власти.

Наконец, четвертый блок вопросов, это вопросы, необходимые уточнения вопросы организации служб внутреннего контроля государственных органов. Поскольку они должны быть организационными и функционально не зависимы от других структурных подразделений государственного органа. Служба внутреннего контроля подотчетна исключительно руководителю государственного органа и создается в целях реализации функции управления государственного органа. В этой связи служба внутреннего контроля не должна представлять отчет в центральный уполномоченный орган по внутреннему контролю. Вот это, буквально очень коротко, четыре основных момента. В людом случае Счетный комитет готов, и мы направили соответствующее письмо в обе Палаты Парламента выступить с разъяснениями своей позиции, поскольку вот эти замечания, они не были учтены в проекте, в данном представленном проекте Бюджетного кодекса. И здесь, я бы хотел сказать, что представленный проект Бюджетного кодекса не нужно связывать с именем Счетного комитета, как сейчас об этом говориться. Этот документ, окончательный вариант с нами не согласовывался. Спасибо за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые дамы и господа! Насколько я понял, вопросы докладчику не поступили. Желающие есть выступить? Наталья Артемовна, ваша служба должна такими вещами заниматься. Я же не буду собирать вас.

КОРЖОВА Н.А. Все правильно, уважаемый Каратай Турысович. Мы действительно получили отдельные вопросы, и они касаются конкретных моментов. Например, в данном случае по Агентству по туризму и спорту. Я думаю, что на конкретные вопросы мы дадим конкретные ответы в ходе обсуждения Бюджетного кодекса уже здесь, в комитетах Парламента. Если, Каратай Турысович, Вы будете сейчас подводить черту, то просьба предоставить нам слово.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Кому? Тебе? Так и скажи, мне представить. Если нет других выступающих, я приношу свои извинения господам Нурашеву и Утегулову за то, что не предоставил вам слово. Я думаю, что в стенограмме нашего совещания ваши доклады будут включены.

Пожалуйста, Серик Абдрахманович.

АБДРАХМАНОВ С. Уважаемые присутствующие! Я хочу выразить искреннюю благодарность представителями ЮСАИДа господам Боуену и Армстронгу за очень интересные сообщения, высокий профессионализм. Я чуть-чуть медленно говорю, не как обычно, чтобы успели переводить.

Уважаемые коллеги! Транспарентность и аудит (контроль) в Казахстане это проблема номер один, во многих сферах нашей общественной жизни. Почему? Потому что у исполнительной ветви власти у нас гипертрофированные полномочия, и потому на сегодня в Казахстане самыми удачливыми бизнесменами являются если не сами акимы, то жены акимов. Бюджеттің қызығын сол ханымдар көріп жатыр біздің Қазақстанда. Наши зарубежные гости очень правильно сказали, вопрос не в наказании, а вопрос в исправлении системы. Я полностью с ними согласен. Присутствующие здесь акимы, не подумайте, что я вас имею в виду, а я имею в виду проблему, систему.

Я не профессиональный финансист, хотел бы по некоторым позициям высказать свое, возможно, субъективное мнение. В целом кодекс, как посчитали наши коллеги, имеет 40 отсылочных норм на подзаконные акты, постановления Правительства. Я как политик вижу здесь сорок лазеек для корыстного использования бюджетных средств.

Приведу один пример по статье 16 \»Деньги от реализации государственными учреждениями товаров (работ и услуг)\». В пункте 1 сказано, что деньги могут оставаться на счетах государственных учреждений. Пунктом 2 предоставляется право планировать и использовать эти деньги в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Я приведу один пример. Один орган финансового контроля изъял под разными предлогами (я не хочу углубляться в детали этого дела) алюминиевые чушки у бизнесменов, реализовал официально за 25 процентов стоимости через фирмы, наверняка не случайные. Естественно, этот товар очень дефицитный, пользуется большим спросом у нашего большого соседа Китая. Естественно, этот товар был продан за реальную цену. Таким образом, именно через акт изъятия 75 процентов реальной стоимости легли в карман контролером-чиновником. А сколько у нас контролирующих, проверяющих органов, имеющих право на изъятия, на конфискацию? Поэтому это огромный канал для присвоения бюджетных средств. Я в начале сказал, 40 отсылочных норм. Одна отсылочная норма может сводить на нет весь кодекс.

Статья 19. Чрезвычайный бюджет. Очень огромные суммы. Порядок также устанавливается Правительством (я понимаю, это особая статья) и абсолютно нет контроля, нет попытки поставить под контроль эти средства.

Следующая проблема, которая имеется, на мой взгляд, в данном проекте — это соотношение республиканского и местных бюджетов. В соответствии с международной квалификацией, как я понимаю, местный бюджет — это бюджет, образуемый посредством местных налогов и сборов по правилам, установленным местными представительными органами. Цивилизованные страны имеют очень богатый и многовековой опыт. Он обобщен в Европейской хартии местного самоуправления 15 октября 1985 года. Там даны четкие рекомендации, что такое местное самоуправление и что такое местный бюджет. В нашем же понимании, которое преподнес министр Келимбетов, местный бюджет — это очень условный местный счет центрального Правительства, предназначенный для вывода государственных бюджетных средств из под контроля общества и бесконтрольного использования, поскольку эти счета, этот бюджет не могут контролировать в нынешнем состоянии маслихаты, местные представительные органы, не имеющие практически никаких полномочий, по сути они сегодня составляют нотариальные конторы местных акимов.

И чтобы быть убедительным в своей мысли, я хочу привести пример, как это используется на примере акцизов от производства и реализации алкогольной продукции. Данная тема была предметом обсуждения на заседаниях Мажилиса, совместных заседаниях много лет подряд. Под разными предлогами Правительство вносило своими решениями изменения ставок акцизов. Один раз их уменьшало, мотивируя тем, что уменьшение ставок налога будет служить легализации доходов. Шесть раз понижались налоги, водка стала дешевле пива, но поступления акцизов в республиканский бюджет не увеличились. Поскольку алкогольный бизнес — это бизнес элитных чиновников, бизнесменов, тут у министерства родилась новая гениальная идея — передать этот вид сборов, обязательных платежей в бюджет, на местный уровень, то есть вывести его из под контроля. Поэтому даже хотя бы по этой последней причине в отсутствие полноценного местного самоуправления в Казахстане рассматривать Бюджетный кодекс, я считаю, очень некорректно, неубедительно, кодекс не будет полноценным.

Огромное спасибо за внимание.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Иванов Виктор Михайлович.

ИВАНОВ В.М. Я хочу высказать свои определенные сомнения и соображения по поводу того что, на мой взгляд, необходимо было бы отразить в Бюджетном кодексе. Мы сказали все властям на местах, у вас будет свой источник, принцип распределения один налог один бюджет. Может быть это и правильно, но с другой стороны мы лишаем местную администрацию, местные исполнительные органы от применения права творческой инициативы. Ведь они должны заниматься созданием экономического микроклимата для того, чтобы развивать бизнес. Что будет с того, что мы какой-то прирост в налогах возьмем и оставим, в какой-то доли местным бюджетам. Хуже от этого не будет, это деньги сверхплановые, но зато район реально что-то ощутит. У нас есть в практике, когда крупные предприятия из-за того что, рыночный аким создавая сложности бизнесу, он их просто выживает с территории. Когда бизнес уходит на другую территорию, аким понимает чего он лишился. Тем самым, в лучших условиях находится та территория, куда ушло то или иное предприятие. Я думаю, если мы по этому принципу будем подходить при формировании бюджета, мы все-таки и акимов развернем в сторону предпринимателя. И по поводу акцизной политики, о чем мой коллега Серик Абдрахманов только что сказал, я считаю, исторически правильно мы сделали, что отдали им на места оплату акцизов. Единственное, мы до конца не разработали программу уплату акцизной политики. Может быть, на сегодняшний день уже необходимо отказаться от метода уплаты акциза по месту производства, а надо переходить по месту продажи продукции. Тогда может быть, мы все-таки наладим учет поступления акцизов в местный бюджет. Спасибо.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Иван Федорович Чиркалин депутат.

ЧИРКАЛИН И.Ф. Я, конечно, подробно замечания и предложения по Бюджетному кодексу изложу, но в принципе, самые слабые места, Кайрат Нематович, я к Вам обращаюсь, это сфера межбюджетных отношений, где мы все-таки пошли на раздел, хоть небольшой, но ввели нормативы натуральные. Но, сказав \»Б\», мы не сказали \»А\». Мы не ввели межбюджетные отношения, понятие социальных стандартов, то есть в данный момент, сначала, стандарты, здравоохранение, образование, а затем на базе данных стандартов разработаны нормы и нормативы, которые бы учитывали бы выполнение данных стандартов. Это одно слабое место, по моему мнению, над которым нам надо поработать плотно. Здесь можно очень много спорить, спорного есть, выступал мой коллега депутат Абдрахманов. Я во многом с ним соглашаюсь, во многом не соглашаюсь, это вопрос наших будущих дискуссий на рабочей группе. Надо сказать, нам надо постараться решить проблему четкого распределения, сделать запись в этом кодексе, это было обозначено и в послании Президента, об этом мы говорили и на Национальном совете, Кайрат Нематович, речь о бюджете сельских округов. Я согласен, нам надо будет в постановлении, потом записать, что данная норма статьи вводится с какого-то периода, там 2005, 2007, не знаю, мы определимся, нормы, то что мы договорились и глава государства дал поручение, и такая норма должна в нашем Бюджетном кодексе найти отражение. А остальное, Кайрат Нематович, есть вопросы чисто технического плана, мы отдельно поговорим. Спасибо.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Что будем заканчивать? Я представлю слово министру. Наталья Артемовна, министр просит. Ты отказываешься? Пожалуйста.

КЕЛИМБЕТОВ К.Н. Уважаемые депутаты! Уважаемые участники сегодняшней конференции! Я во-первых, хотел прежде всего поблагодарить вас за терпение, которое проявили и выслушали. Презентация Бюджетного кодекса была проведена, я думаю, что это большое событие в истории бюджетного процесса. И сразу хотел бы сказать, что мы не претендуем на то, что это истина в последней инстанции. Как и любой другой законопроект, который вносится в Парламент, он наверняка будет подвергнут многочисленным поправкам, предложениям, замечаниям, это у нас дискуссия минимум на полгода, я думаю (по-хорошему), в том числе по вопросам межбюджетных отношений.

Касательно поднятого здесь вопроса, почему из всех вариантов выбрана модель изъятий и субвенций, то мы много об этом говорили уже, я просто хотел сказать, что остальные варианты бюджетного устройства страны нам не подходят, прежде всего из-за неравномерного дифференцированного развития наших регионов. Пока у нас будет большая разница в региональном развитии, будут существовать и изъятия. Это отрицательный трансферт, ничего страшного в этом нет. Другое дело, как господин Иванов говорил, что как бы закреплять возможность, то есть закреплять эти изъятия на среднесрочную перспективу, все, что сверху, должно оставаться в регионах, то, наверное, к этому надо переходить, мы это поддерживаем.

Все предложения, которые сегодня были высказаны, которые вы письменно нам направите, которые будут звучать на заседаниях рабочей группы, на комитетах, мы с удовольствием рассмотрим.

По отсылочным нормам, я господина Абдрахманова тоже поддерживаю, давайте поработаем над тем, чтобы этих отсылочных норм было меньше. Но есть, наверное, все-таки определенные места в Бюджетном кодексе, где без них нельзя обойтись, поскольку есть компетенция закона, есть компетенция постановления Правительства. Я думаю, в принципе, как бы ничего страшного нет, но там, где есть какие-то лазейки, на ваш взгляд, мы готовы к сотрудничеству, чтобы их закрыть.

По бюджету сельского округа. Предложение о создании бюджета сельских округов я тоже поддерживаю, Иван Федорович, но мы предложили поэтапной подход, сначала несеквестрированные бюджетные программы, которые будут разрабатываться в районном бюджете, и потом, когда уже определенный опыт акимы сельских округов приобретут, уже к нему перейти.

Касательно многих вопросов местного самоуправления и пересечения местного самоуправления с местным государственным управлением и просто с уровнем уже Правительства — это юрисдикция законов, посвященных этой теме. Мы предлагаем изменения в закон о местном государственном управлении. Я думаю, там можно активно пообсуждать. Много разных технических и редакционных вопросов, для которых мы абсолютно открыты. Та же история обсуждения Налогового кодекса говорит о том, что будет еще много улучшений в Парламенте, мы это только приветствуем.

Был вопрос, почему нет варианта на казахском языке. В установленном порядке есть вариант на казахском языке, он внесен в Парламент, просто сегодня не успели размножить, мы приносим свои извинения, но проект Бюджетного кодекса на казахском языке находится в работе в Парламенте.

Я хотел бы еще раз поблагодарить всех. Наверное, вы послушали наших уважаемых разработчиков, это большая трудоемкая работа, мы должны их тоже поблагодарить за большую работу, которую они проделали за полгода. Просьба, если есть конкретные предложения и замечания у участников конференции, направлять их нам. Мы готовы работать, это начало большой работы. Большое спасибо.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Будем заканчивать? Здесь написано, что я должен заключать. Заключать мне нечего. Большое вам спасибо. Мы будем работать над этим законопроектом. По крайней мере в этом году создана рабочая группа во главе с моим заместителем Весниным Виктором Николаевичем. Все замечания — к ним, мы их будем учитывать. Спасибо.

КОНЕЦ ЗАСЕДАНИЯ”.

Распространено пресс-службой аппарата Мажилиса