Часть вторая
Признаться, более всего при обосновании необходимости реконструкции нынешней системы управления городами и территориями нас смущает такая непосильная задача: доказать очевидное. Казалось бы: вот они, лежат на виду — грабли рыночной экономики при административном управлении. На них правительство упорно наступает, получает по лбу, приходит в себя и … соображает, что в следующий раз надо на эти грабли … наступить сильнее!
Россия, чей путь мы всегда с опозданием повторяем, дала два поучительных урока местной демократии.
Положительный: самоуправление на уровне городов работает! А отдельные исключения вроде Владивостока и Ленинск-Кузнецка только подтверждают это правило.
Отрицательный: невозможно строить федеративное государство сразу из 89 субъектов, среди которых есть хронически депрессивные, есть вечные доноры, есть национальные республики, есть чисто административные области, есть все что угодно, кроме одного – межсубъектной эквивалентности и внутренней самодостаточности. Не зря президент Путин разделил Россию на семь примерно равных округов. Что из этого получится, пока сказать трудно, но то, что территориальное устройство России в условиях нового мира и новой экономики требует реформирования, — это точно.
Те же проблемы, между нами говоря, стоят и перед Казахстаном. Конституция начинается с утверждения, что мы – унитарное государство, но дальше Основной Закон опровергает сам себя, провозглашая местные представительные органы в административно-территориальных единицах. Юридически это внутреннее противоречие самой Конституции не устраняется: коль скоро народ провозглашен ею “единственным источником власти”, выбранные этим народом маслихаты и должны бы быть высшими органами в областях, районах, городах, сельских округах и селах-аулах.
Из этой конституционной коллизии Астана выходит так: маслихаты просто симулируются, они у нас всего лишь как бы власть и как бы избираемая. Но вот всяческими бюджетными и имущественными “разделизмами”, а также акимовским всевластием правительство провоцирует сначала экономический, а затем и политический раздел государства.
Что же делать? Прежде всего признать реалии. А они таковы.
Во-первых, Казахстан разделен на искусственные несамодостаточные “куски”, но это деление уже въелось в нашу плоть и кровь, мы к областям-районам привыкли, наработаны схемы и традиции, их уже не ликвидировать, да и не надо.
Во-вторых, такое административное деление категорически не пригодно для базирования на нем демократической политической системы вообще и регионального самоуправления в частности. Пытаться это делать не просто бесполезно, а вредно, а потому – не надо.
В-третьих, сквозь якобы унитарное тело Казахстана явственно просвечивают многие границы-жилки: это и жузы у казахов, и межнациональные швы, и хозяйственно-климатические, историко-географические разделения по линиям юг — север, восток – запад.
Пугливый или неопытный строитель, обнаружив, что фундамент не монолитен, попытается “не замечать” расколов или замазать их известкой. Но только тот зодчий способен построить прочное здание, который сполна использует реальные свойства материала и обопрет постройку как раз на многоблочность, коль скоро она есть.
Из этого вывод первый: игры с бюджетной, имущественной и властной самостоятельностью административных территорий надо прекращать. У областей и районов могут и должны быть свои бюджеты, но лишь как часть унитарного государственного бюджета. И у них может и должна быть своя собственность, но лишь в статусе собственности общереспубликанской, право управления которой делегировано назначаемым представителям государственной власти на территориях. А вот, скажем, акции Мангистауской области, самостоятельно котирующиеся на рынке, – это подрыв государства: политический, экономический и юридический!
Вывод второй: Казахстану надо думать о территориальной реформе. Сколько – три, пять, а может быть, семь регионов просятся на самостоятельность с местными парламентами и избираемыми акимами-губернаторами – это большой, сложный и, прямо скажем, опасный вопрос. Торопиться с этим ни в коем случае нельзя!
Вывод третий: не торопиться тоже нельзя!
Из того, что Политбюро распалось на ЦК национальных республик, а те – на кланово-семейные группы, что переименована половина городов и две трети улиц, что государственно-номенклатурный капитализм перестроен теперь в несколько национально-частных неоколониальных рынков, совсем не следует, что исчез СССР. Напротив, все это как раз свидетельствует, что мы живем в прежней стране под руководством все той же большевистской партии, только опять нового – рыночного типа.
И относительная стабильность, в частности, в Центральной Азии, существует сейчас лишь постольку, поскольку пока продолжается физическое и ментальное существование границ, кадров и традиций, всего лишь приспособленных к новым реалиям.
Действительно новое, что начинает заполнять постсоветскую Среднюю Азию, – это талибы, ваххабиты, Баткен, Фергана … Таджикистан первым попал под переход из советского прошлого в следующую эпоху. Казахстан – последний в этой очереди, но очередь движется …
Все экономические реформы последних десяти лет, создающие впечатление радикальнейшего ухода от нашего прошлого, на самом деле не столь уж судьбоносны. Экономика даже любит потрясения, развалы промышленности подчас полезны для ее же обновления. Иное дело – идеология, с которой все начинается и ею же заканчивается.
Скелет СССР жив, а внутри — моральное пепелище, ждущее новых всходов. Власти засеяли это поле идеей строительства процветающего национального государства, но оказались очень плохими селекционерами. Итог: мы являем собой не просто нравственную пустошь, но как бы идеологическую воронку, втягивающую со всех сторон семена иных верований и надежд. А слабый росток, попавший на удобренную почву, как известно, разорвет и прочный асфальт.
Казахстану “повезло” сейчас оказаться на стыке сразу четырех, так сказать, геоблоков, сходящихся для раздела того, что раньше было и сейчас пока остается Союзом Советских Социалистических Республик. Это Запад, Россия, ислам и Китай.
Если судить о нашем государстве не по географическим размерам, а по экономическому и общественному потенциалу, то мы маленькая горошина между этими блоками. Законы сопромата и политики одинаковы: горошина останется сама собой лишь в том случае, если ее внутренняя упругость окажется больше любой из давящих сил.
Если на какую-то конструкцию давить, она сопротивляется, покуда хватает прочности, а потом “вдруг” сминается. Или разваливается на части. Однако если у нее есть суставы-шарниры, конструкция может сохранить устойчивость именно за счет способности повернуться-изогнуться и оптимально воспринять давление.
Так вот, две как бы взаимно перпендикулярные системы — административного и демократического управления государством имеют одну точку, где они объективно пересекаются: это города, поселки, села и аулы, одним словом – там, где живут люди. Поэтому роль оси поворота от разрыхляющего и раскалывающего страну авторитаризма к реальной опоре на большинство населения может сыграть только городское самоуправление.
Если на любой территории, независимо от ее размеров, существуют одни и те же функции центральной государственной власти, то в каждом населенном пункте — по факту совместного проживания людей — возникает собственная местная проблематика, которой нет в государстве в целом, но которая есть в любом поселении. Так сказать, и буквально, и фигурально — местная канализация.
Вся разница в том, что в реальных демократиях местная канализация – это вопрос местных властей, а центральное правительство от этой канализации отделено по определению. В нашей же системе канализация (или отсутствие таковой), скажем, в священном городе всех мусульман Туркестане – это тоже вопрос главы государства, поскольку Туркестаном правит его конституционный наместник, как и забытыми Аллахом и Христом Аксу и Покровкой. А поскольку все никто решить не в состоянии, правительству приходится отделяться от этой его проблемы через цепочку акимов первого, второго и так далее “сорта”. И радоваться, если проблему канализации национальной гордости Казахстана — города Туркестана, — возьмется решать, скажем, правительство Турции.
На Западе местные политики вырастают на умении решать проблемы городской канализации, потом практикуются на, так сказать, канализации регионального масштаба, после чего могут руководить и всей страной. Объем центрального руководства которой, кстати, из-за региональной и городской демократии неизмеримо меньше, чем у нашей “горошины”. Нашим же руководителям, которые не в силах объять необъятное, приходится заниматься большой политикой ценой игнорирования всех мелких проблем.
Итак, с чего бы нам начать обустройство Казахстана?
Все города, поселки, села и аулы должны получить бюджетную, имущественную и властную самостоятельность в полном объеме, необходимом для решения всех вопросов их жизнедеятельности.
Разумеется, бюджетная самостоятельность городских самоуправлений не означает отделенности их от государственной фискальной системы. Напротив, пресловутые твердые бюджетные нормативы, включая фиксированное распределение налогов, должны лечь в основу взаимодействия системы городских (поселковых, сельских) самоуправлений с центральными властями.
И также, разумеется, создание полноценных городских самоуправлений следует вести постепенно, по заранее утвержденной Государственной программе, предваряя экспериментами в “пилотных” городах.
Но пока правительство откровенно саботирует вывод городов из-под “акимовщины”. В парламенте лежит прямо-таки анекдотичный законопроект, где самоуправление “даровано” улицам и микрорайонам и то со статусом общественной самодеятельности.
Так недолго “доиграться” и до потери страны!