К шестому заседанию постоянно действующее Совещание по демократизации и развитию гражданского общества добралось-таки до “камня преткновения” политического процесса в Казахстане. В повестку ПДС включен вопрос под не слишком вразумительным названием “О распределении полномочий”. Такая невнятность имеет свое объяснение: в истории политических и экономических реформ всех лет суверенитета не было и нет вопроса более сложного, “заполитизированного”, и прямо скажем, тупикового, чем вопрос о том, какова должна быть власть на местах, и каковы должны быть ее взаимоотношения с властью центральной.
Вот и Президент тоже, — ту часть Послания народу, где говорится о “дальнейшей демократизации”, начал с вопроса децентрализации. Одним словом, — назрело.
Но начнем с истории.
Законопроект “О местном самоуправлении” является абсолютным чемпионом по объему затраченных на него интеллектуальных и материальных усилий, по количеству проведенных по его проблематике конференций, семинаров и “круглых столов”, по сумме выделенных грантов, по разнообразию предложенных концепций и конкретных вариантов. Достаточно сказать, что со времени принятия Конституции 1995 года, 89-я статья которой признает “местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляемое через выборные и другие органы в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения”, само правительство шесть (!?) раз вносило в Мажилис различные варианты соответствующего законопроекта и … всякий раз само же отзывало.
Сам этот феномен заставляет задуматься о причинах такой “настойчивой нерешительности”. По тому же Земельному кодексу мы хорошо знаем, как власть умеет “продавливать” через управляемое депутатское большинство действительно необходимые ей решения. Следовательно, в разрабатываемых властью вариантах было нечто, не устраивающее ее самое?
Ответ на этот вопрос надо обязательно сформулировать, ведь сейчас начинается очередной цикл законотворчества на ту же тему, и без знания причин предыдущих “холостых оборотов” мы рискуем остаться в том же порочном круге.
Ответ же таков: ничего не устраивающего правительство в “старых” шести вариантах местного самоуправления (МСУ) не было. Проблема тех законопроектов была иного плана, – в них не было … самого местного самоуправления. Это не каламбур, а констатация отсутствия в правительственных вариантах (в этом смысле все они концептуально одинаковы) того главного, что только и может наполнить рабочим смыслом конституционную формулировку “самостоятельное решение вопросов местного значения” – власти. То есть: полномочий и ресурсов для их осуществления.
В правительственной концепции МСУ – это всего лишь НПО, то есть добровольное объединение граждан, причем в рамках улицы, квартала, максимум – микрорайона или малого города, которым реальная местная власть – аким, может делегировать какие-то из своих полномочий, и снабдить кое-какими ресурсами, если сочтет нужным. В остальном же, по мнению правительства, такое “местное самоуправление” должно быть полностью самостоятельным в не лучшем смысле этого слова: само искать себе ресурсы жизнеобеспечения и сферы деятельности.
Понятно, что такое “никакое” самоуправление не вызывало энтузиазма не только у демократических организаций, требующих МСУ “как в Европе”, и не только у депутатов, не желающих лишний раз прослыть “карманными”, но и у самого правительства: ни в каких дополнительных “подпорках” в виде “самоорганизующихся” МСУ акимы не нуждаются, и реализация правительственной схемы ничего, кроме лишних забот, действующей системе местной власти не добавляла.
То есть, налицо некий концептуальный “провал”, в котором и застрял без движения не устраивающий одну сторону, и не нужный другой стороне, вариант “запараллеливания” местной власти.
Этот наш рассказ относится к периоду от принятия Конституции-95 и до досрочного переизбрания Президента в начале 1999 года, после которого власти выдвинули новую идею, взамен затухшего цикла вноса-выноса законопроектов об МСУ. Было объявлено об экспериментальных выборах сельских акимов, после чего, дескать, будет осуществлен поэтапный переход к выборам акимов следующего уровня.
Как известно, конец эксперименту с выборами “акимчиков” положило образование движения “Демократический выбор Казахстана” в конце 2001 года, сделавшее главным своим лозунгом выборы акимов сразу всех уровней, начиная с областных. Тем самым сразу “захлопнулись” не только практические поиски хоть каких-то нововведений в устройстве местных властей, но и концептуальные разработки. Так, действующая на момент “бунта” ДВК Госкомиссия по децентрализации (бездеятельность которой как раз и стала одной из главных претензий “младодемократов” к правительству Токаева) сменила состав и название, вообще исключила саму мысль о самоуправлении, и сосредоточилась исключительно на деконцентрации — разграничении полномочий и бюджета по ступеням акимовской вертикали.
Итак, какой теоретический и практический задел мы имеем на сегодня, перед началом обсуждения проблемы “как выбирать акимов?” на ПДС, и перед предполагаемым (когда?) внесением правительством неких новых версий законопроекта о местных органах государственной власти и (может быть?) какой-то пока неизвестной (наверняка – и самим разработчикам) очередной версии законопроекта о местном самоуправлении?
Мы имеем (как плод полуторагодичных усилий) пока что промежуточные результаты работы Госкомиссии по разграничению полномочий, которая насчитала две с половиной тысячи функций для распределения по акимовским уровням, и просит еще год, чтобы управиться со всей этой инвентаризацией. Но уже сейчас ясно, что вне акимовской вертикали функций как бы и нет вовсе. А также (как будто) у правительства уже есть проект Бюджетного кодекса, который (это уже – не как будто, а точно) не предусматривает отвлечения денег от налогов и сборов никуда, кроме правительственных и акимовских бюджетов. Короче: ни сейчас, ни на перспективу, в правительственных наработках нет даже намека ни на какое “осуществляемое через выборные органы местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения”.
С другой же стороны, мы имеем широкую общественную среду, представленную различными партиями (и не только оппозиционными), НПО, СМИ и международными наблюдателями, объединенную общим лозунгом-ожиданием: акимов – выбирать! Причем — немедленно, и начиная с областных.
Что же касается того, чего мы, из самого нужного, не имеем, то мы, по-прежнему, не имеем ни концептуальной, ни сформулированной в конкретных статьях законопроектов ясности: какое же все-таки местное самоуправление “признается” статьей 89 действующей Конституции, и как оно соотносится с предусмотренными предыдущими статьями 86-88 органами местной государственной власти.
Есть ли возможность перекинуть через это разделяющий две стороны, — президентский режим и демократические силы, концептуальный и практический “провал” насчет устройства власти на местах, какие-то мостики? Да, есть, и как раз сейчас мы находимся в начале еще одного цикла попытки “наведения мостов”.
С одной стороны, сам Президент в оглашенном 4 апреля Послании сказал о введении выборности всех сельских акимчиков, потом – экспериментальных выборах районных и городских акимов, а дальше, дескать, посмотрим… То есть, шок от вспышки ДВК прошел, и власти приступают к реализации … Платформы того же “Демвыбора”, но только … с другого конца. Совсем по местной мудрости “Проси верблюда — получишь овцу”, но вряд ли мы должны радоваться такому “шагу навстречу”.
Ведь сами по себе выборы акимов, в том виде, в каком сейчас существует акимовская вертикаль, не только не решают ни одну из имеющихся проблем, но, напротив, создают новые.
Чисто практический вопрос: зачем избирать акима, если в главном – бюджетных ресурсах и властных полномочиях, он на 100% “завязан” на вышестоящие инстанции? И как быть с тем обстоятельством, что среди почти двух сотен районных единиц Казахстана есть какая-то толика бюджетно-избыточных, масса – остро дефицитных, и практически нет бюджетно-самодостаточных. Любому “народному избраннику” в таких условиях придется либо вступать в конфликт с областным начальством, что дезорганизует всю систему, либо, как и сейчас, оставаться на коротком поводке у “старшего” акима, что дискредитирует саму идею выборности.
А ведь есть еще и концептуально не решенные вопросы, например такой: кого будет представлять аким, названный в Конституции “представителем Президента и Правительства”, если его изберет народ, определенный в той же Конституции “высшим источником власти”? И как конституционная добавка-98 насчет выборности акимов соотносится с оставленным в той же статье праве Президента снимать акима с должности? Выходит, Президент и по собственной Конституции выше “высшего источника власти”? Или такой вопрос: если Казахстан, по Конституции, — унитарное государство, то неделимым, в первую очередь, является “высший источник власти” – народ. И, соответственно, единственными конституционно легитимными органами государственной представительной власти могут быть только два института, как избранные всенародно и консолидированно представляющие весь народ: это Президент и Парламент.
Поэтому, строго говоря, Конституция противоречит сама себе не только в тех спешно принятых поправках перед досрочным переизбранием, по одной из которых акимы “назначаются или избираются”, но и в базовой редакции 1995 года, определяющей маслихаты “местными представительными органами государственного управления”.
Все мы понимаем, что пока внутренняя концептуальная противоречивость Конституции, как и полная декларативность большей части ее статей, ничуть не мешают, а напротив, помогают функционировать нынешней системе власти, поскольку власть эта стоит над собственным Законом и основана на несменяемом, неограниченном и неконтролируемом правлении одного человека. И такой правой нонсенс, как наличие в системе управления унитарным государством “местных представительных органов” легко компенсируется полной декоративностью маслихатов. Однако мы все понимаем и то, что свой лимит исчерпывает не только конкретно нынешний режим, но и его Конституция. Поэтому любые предложения в части переустройства местных властей должны, прежде всего, укладываться в новую, непротиворечивую концепцию демократического устройства всей системы государственной власти в ее системном взаимодействии с институтами гражданского общества.
Есть ли такие концептуальные предложения на будущее у самой нынешней власти? Определенно, — нет. Что фактически признал в Послании и сам Президент, повторив, несколько раз, одну и ту же мысль: что “идеальной” схемы управления на местах не нашел еще никто в мире, что даже самые развитые страны тоже еще ищут, а уж Казахстан-то — тот еще просто в начале пути…
Посмотрим теперь на наличие внутренней логики в “мостике”, перекидываемом в сторону власти с другой стороны, — в тех же предложениях партии “Ак жол”. Суть их сводится к тому, чтобы акимов выбирали маслихаты, а для сохранения вертикали центральной власти на местах ввести институт префектов.
Раскритиковать такую “концепцию” – проще простого. В самом деле: как на государственный язык переводится латинское слово префект? Загляните в Словарь иностранных слов и узнайте, что префектурой в Римской империи назывался административно-территориальный округ, а также аппарат управления оным. Префектом же именовался высший правительственный чиновник, назначенный управлять этим округом. Что же касается современного воплощения этой схемы, то именно сейчас так во Франции, с которой, кстати, вроде бы, списана президентская Конституция-95. А теперь заглянем в нашу Конституцию и узнаем, как на государственном языке там поименованы французские аналоги префектур и префектов: правильно, в казахском переводе это – акимат и аким! То есть, нового в идее префектов — только название.
Но, как ни странно, с самой идеей “Ак жола” я согласен. Наоборот, странным было бы выражать свое несогласие с нею, поскольку … принципиально ту же схему партия “Азамат” активно предлагала еще в 97-99 годы…
Но чтобы совместно продвигать эти предложения дальше, нам совершенно необходимо предварительно разобраться в некоторых концептуальных положениях, относящихся ко всей сфере взаимоотношений “государственная власть – гражданские организации”. Вопрос устройства местной власти, при всей его важности, есть всего лишь частный случай практического приложения необходимой нам универсальной концепции, и оптимальный вариант этого частного случая мы можем найти не иначе, как определившись с общей идеей.
Для чего, как это бывает при преодолении серьезного препятствия, надо бы отойти от конкретной проблемы подальше. Так сказать, — для разбега.
Итак: а каковы, в принципе, должны быть взаимоотношения государственной власти и гражданского общества?
Вопрос далеко не так прост, как может показаться “с налета”. Вот, например, в названии того же ПДС соседствуют “дальнейшая демократизация” (читай – государственной власти) и “развитие гражданского общества”. Но должна ли государственная власть, в принципе, “развивать” это самое Гражданское Общество, и если должна, то – как? А, главное, – что это такое – Гражданское Общество?
Посмотрим на состав Совещания: в подавляющем большинстве его участниками являются либо представители власти, либо оппозиции, борющейся за ту же власть. Плюс всего три-четыре человека, представляющие НПО, … финансируемые из-за границы!
Спрашивается, партии, борющиеся за государственную власть, — они относятся к гражданскому обществу? А граждане Казахстана, общественная деятельность которых осуществляется на деньги Джоржа Сороса, английских профсоюзов или налогоплательщиков США – они чье гражданское общество представляют?
Существует определение гражданского общества, как неких самоорганизующихся общественных институтов, характеризуемых именно тем, что они не зависимы от государства, и сфера приложения их интересов лежит вне сферы деятельности власти. В рамках этого понимания то обстоятельство, что практически все реальные НПО Казахстана существуют за счет зарубежных грантов, может быть, и нормально.
Однако мы решительно высказываемся за то, что ни концептуально, ни практически, такое положение – ненормально!
Какими же, на самом деле, должны быть нормальные взаимоотношения органов государственной власти и институтов гражданского общества в современном правовом, демократическом и социальном государстве?
Ответ подсказывает политическое устройство самой прогрессивной на сегодня формы государственной власти: парламентской республики. Вряд ли кто-то возьмется оспаривать, что именно парламентские государства обеспечивают в современном мире наилучшие условия жизни своим гражданам. Именно такие системы власти обладают наибольшей способностью к интеграции, что и позволяет им задавать тон в процессах глобализации и извлекать из этих процессов наибольшие преимущества.
Каким же образом формируется высшая государственная власть в “классической” парламентской республике?
Ее формирует … добровольная общественная организация. А именно: политическая партия (или блок партий), получившая на парламентских выборах большинство голосов граждан-избирателей. Причем сама эта общественная организация, если даже численность ее членов далеко не дотягивает до установленной в Казахстане 50-тысячной планки, но – если она побеждает на честных выборах, приобретает право устанавливать обязательные для всего государства Законы. А собственное Правление, назначенное этой добровольной общественной организацией, становится Правительством всей страны и приобретает право заставлять подчиняться своим решениям все население.
На этом примере мы хотим вывести один очень важный универсальный принцип, на который ниже не раз будем ссылаться. Назовем его по созвучию с еще не забытым советским каламбуром принципом “добровольной обязательности”. Но – вполне серьезно. Этот принцип состоит в том, что условия добровольности, так сказать, снизу – для самих граждан: вступать им в те или иные партии, или не вступать, голосовать за тот или иной партийный список, или вообще не ходить на выборы, или, допустим, собраться вдесятером, образовать свою собственную партию и выдвинуть свой список, — вся эта индивидуальная гражданская добровольность сопрягается, на другом конце — государственном, с принципом обязательности. То есть, государственная власть устанавливает, сама для себя, Обязательность наличия Гражданского Партнера, во взаимодействии с которым она, — власть, только и может управлять Государством.
Каковы же эти функции?
Их, как говорят математики (и юристы), необходимый и достаточный перечень и должен быть записан в новой, – демократической, Конституции Республики Казахстан. Равно как в ней же должны быть поименно перечислены и Обязательные Гражданские Партнеры Государства.
Не претендуя здесь на перечисление всех функций и Гражданских Партнеров, укажем, для иллюстрации самой идеи, несколько из наиболее показательных:
Политические партии — не критерии численности и регистрационные барьеры должны стать содержанием нового Закона о них, а обязательные условия участия их в формировании и деятельности представительных органов власти (конкретно – выборы половины Мажилиса по партийным спискам), включая бюджетное финансирование такого их предназначения;
Национальная Ассоциация юристов — именно ее республиканское Правление должно бы вносить на утверждение Парламента кандидатуры членов Верховного и региональных судов, а ее местные филиалы – кандидатуры членов судов районного и городского уровней, — для утверждения соответствующими маслихатами;
Республиканская Федерация прфсоюзов и Республиканская федерация работодателей — как Гражданские партнеры друг другу, Правительству и Парламенту по всему определенному Трудовым кодексом (его тоже надо переписывать) и иными Законами перечню взаимных обязательств;
Национальная Ассоциация тележурналистов и телезрителей — именно ей Комитет по госимуществу должен бы передать во владение, пользование и управление госпакет акций “Хабара”, телеканалов “Ел арна” и “Казахстан”, а ее региональным филиалам — областных гостелерадиокомплексов для превращения их в Национальное Общественное телевидение.
Республиканская ассоциация “Поколение” — с ней Министерство соцзащиты должно бы заключить Генеральный договор на социальное обеспечение пенсионеров по солидарной системе;
Национальная Ассоциация высшего образования — ей в пользование, владение и управление хорошо бы передать все государственные высшие учебные заведения;
Региональные ассоциации среднего образования — они гораздо лучше Минобразования и акиматов справятся с управлением государственными (бюджетными) школами;
Союз спортсменов (или Национальный Олимпийский комитет) — этим общественным организациям следовало бы передать в управление все государственные спортивные сооружения;
Союз театральных деятелей гораздо лучше Минкультуры (но – по Генеральному Договору Госзаказа с этим министерством) справился бы с управлением культурно-зрелищными объектами;
Республиканская Ассоциация вкладчиков накопительных пенсионных фондов — Гражданский Партнер, с одной стороны, Правительства, с другой стороны, — Накопительных пенсионных фондов…
И так далее…
Общий принцип таков:
Если государство устанавливает Законом:
А) правила обязательного участия общественных организаций в формировании органов самой власти;
Б) накладывает на граждан некие постоянные и обязательные для них повинности (уплата налогов, пенсионное, медицинское, транспортное страхование и т. п.);
В) или само принимает на себя постоянные обязательства перед гражданами (выплата пенсий, бесплатное среднее образование и базовое медобслуживание и т. п.);
Г) правила, касающиеся использования для общественных потребностей принадлежащей государству собственности (СМИ, учебные заведения и медицинские учреждения, коммунальные объекты, сооружения для развлечений, спорта, отдыха и т.п.);
то по каждой из таких повинностей, или их совокупности, государство обязано иметь Обязательного Гражданского партнера, совокупно представляющего добровольно объединившихся в нем носителей соответствующих обязанностей перед государством, или государства – перед ними.
Поясним, зачем это нужно:
Сейчас государство в лице своих чиновников, 99,99% которых назначаются на свои должности вне всякой зависимости от “высшего источника власти” – народа, взаимодействует с субъектами гражданского общества “поштучно”: либо непосредственно с физическими лицами, либо, в лучшем случае, с каждым отдельным юридическим лицом. Причем неисчислимое количество субъектов такого взаимодействия перемножается на обширную номенклатуру различных видов обязательств государства перед гражданскими лицами, и их обязательств перед государством. В такой системе государство вынуждено содержать огромный чиновный аппарат, чтобы “дойти до каждого” по схеме “конкретный чиновник – конкретный субъект гражданских или хозяйственных отношений”. По сути, государство тратит огромные бюджетные средства именно на то, чтобы поощрять неэффективность и коррупцию госаппарата, поскольку то и другое рождается именно на индивидуализированной линии соприкосновения, где отдельный госслужащий остается “лицом к лицу” со своим отдельным “клиентом”.
Принципиальное, и при том, — универсальное (от обеспечения диабетиков бесплатным инсулином и до, в частности, организации местного самоуправления) решение состоит в том, чтобы вывести основную линию соприкосновения “госчиновник – гражданин” на линию взаимодействия “государственное юридическое лицо – гражданское юридическое лицо”. Что же касается правовой базы для взаимодействия органов государственной власти и организаций гражданского общества, то она существует (но почти не работает) уже более трех лет – с июля 1999 года. Это – Гражданский кодекс.
Важнейшее значение ГК, как экономической (я бы добавил – и гражданской) Конституции подчеркивалось еще при его принятии, однако заключенные в нем правовые возможности до сих пор не раскрыты. Вернее говоря, его нормы относительно “работают” лишь в области хозяйственно-коммерческих, но не гражданско-правовых и общественно-правовых отношений, — и именно ввиду отсутствия у государства Гражданского Партнера. Что, между прочим, умаляет эффективность Гражданского кодекса и в области чисто хозяйственного права.
Приведу конкретный пример, выбранный для показа возможности решения даже такой “вечной” проблемы, как господдержка малого и среднего предпринимательства:
Допустим, в Алматы создана городская ассоциация малого бизнеса, члены которой (в соответствии с нормами ГК) делегировали ей прописанную соответствующими внутренними договорами и Уставом часть своих прав и обязанностей. Например, сама Ассоциация, а не каждый вступающий в нее, осуществляет государственную регистрацию своего бизнеса. Точно также члены Ассоциации берут на себя ответственность перед ней за соблюдение правил санитарии, пожарной безопасности, сертификации и других гостребований, а уже штатные специалисты Ассоциации представляют своих членов в общении с соответствующими контролирующими органами. Например: штрафы и пени за недобросовестных налогоплательщиков фискальные службы выставляют на их Ассоциацию, а она сама уже “разбирается” (в соответствии с тем же ГК) со своими проштрафившимися (или подвергнувшимися вымогательству) членами.
Понятно, что с внутренними контролерами самой Ассоциации ее члены уже не смогут “договариваться”, как это они сейчас делают в общении с инспектирующими госчиновниками. В то же время специалисты Ассоциации смогут надежно защитить своих членов от внешних “наездов”, поскольку никому из госпроверяющих не придет в голову вымогать взятку у такого же, как они, чиновника, но только работающего на общественную организацию.
Со своей стороны, правительство также приобретает в лице подобных предпринимательских ассоциаций необходимых ему гражданских партнеров. Так, программы, например, микрокредитования, или целевого инвестирования приоритетных проектов, любые иные программы господдержки, можно будет доводить не до конкретных соискателей (на линии соприкосновения с которыми и возникают соблазны коррупции и протекционизма), а до соответствующего объединения этих соискателей, под его гарантии и ответственность.
Подчеркну: правовая база нашего Гражданского кодекса — универсальна (поскольку списана со вполне приличных образцов). На ее основе можно (и нужно!) выстраивать современные схемы социального партнерства работодателей и профсоюзов (трипартизм), текущего пенсионного обеспечения по солидарной системе, адресной социальной помощи и многое другое. Например, дополнение накопительной пенсионной системы гражданскими организациями самих вкладчиков позволит сделать ее по-настоящему современной, более устойчивой и транспарентной.
Еще важный и актуальный пример: необходимость внедрения медицинского страхования, которое реально заработает лишь после того, как государство сможет создать себе Гражданского Партнера в виде соответствующих самоуправляемых Фондов. (Если заглянуть в корень неудачи предыдущей попытки внедрения страховой медицины, то ее причина именно в том и состояла, что государство пыталось выстроить всю систему, опираясь лишь на созданные самим же Правительством институты.
Честно говоря, — даже дух захватывает, когда сознаешь, как много можно сделать, опираясь на уже имеющуюся правовую базу Гражданского кодекса. Кстати, сам процесс использования потенциала гражданско-правовых отношений явится мощным стимулом к качественному и количественному совершенствованию судопроизводства и служб адвокатуры. Дополнительным эффектом станет и деполитизация общественных отношений, поскольку предметом судебных разбирательств явятся не споры власти и оппозиции, а разрешение отдельных договорно-правовых коллизий между равноправными Сторонами -государственными и гражданскими юридическими лицами.
Итак, что же надо сделать, чтобы заработал Гражданский кодекс?
Как когда-то “все дороги вели в Рим”, так и нам сейчас необходимо выстроить такой правовой “коридор”, по которому и госорганы, и общественные организации просто не смогут не “выходить” вместе на Гражданский кодекс. То есть, симметрично тому, как Законодатель, принимая Закон, регламентирующий отношения, например, в области образования, здравоохранения, страхования, пенсионного обеспечения и так далее, определяет Уполномоченный Государственный Орган (УГО), точно так же, в этом же Законе, должен быть определен и Уполномоченный Гражданский Партнер (УГП).
И как действующие ныне отраслевые Законы устанавливают права и обязанности различных Уполномоченных Госорганов по отношению к гражданам и негосударственным субъектам, так новое поколение тех же Законов должно прописать симметричные права и обязанности Уполномоченных Гражданских Партнеров по отношению к государству. В частности: определить основные принципы, так сказать, — “скелет” Устава каждого такого Обязательного (для партнерства с государством) НПО, гарантирующие соблюдение принципов добровольности вступления в него граждан (с соблюдением, в необходимых случаях, требований к наличию специального образования и стажа работы по специальности) и внутренней демократии. А также те полномочия, имущественные и иные права и финансовые ресурсы, которыми государство обязуется наделять таких своих Партнеров.
То есть: специализированный (отраслевой) Закон есть та база, основываясь на которой соответствующие УГО и УГП вступают в договорные гражданско-правовые отношения в общем порядке, определяемом Гражданским Кодексом. В результате мы и получаем тот самый Государственный Социальный Заказ, о котором сейчас так много говорят.
Например:
Законом о СМИ определяются принципы функционирования Национального общественного Телевидения, заключающиеся в том, что:
А) Государство выдает добровольной общественной организации – Национальной Ассоциации тележурналистов и телезрителей, Генеральную Доверенность на управление всеми принадлежащими ему материальными объектами и техническими средствами телевещания;
Б) определяются основные критерии осуществления Национальной Информационной Политики с позиций объективности, плюрализма, общественной нравственности, национальной безопасности, а также реализации специальных программ, например, — в области расширения применения и развития казахского языка:
В) устанавливаются лимиты и принципы бюджетного финансирования Госзаказа общественному телевидению.
Что же касается конкретного государственного заказа по темам национальной информационной политики на данный год, то он является предметом утверждения государственного бюджета и Договора между МКИОС и Ассоциацией, как Сторонами по ГК.
Теперь, опираясь на вышеизложенные универсальные подходы, попробуем разобраться с тем, что, по-хорошему, должна представлять из себя система местных властей:
Прежде всего, давайте сформулируем теоретически очевидное: в унитарном государстве представительные (они же – избираемые “высшим источником власти” – населением) органы государственной власти могут существовать только на общегосударственном уровне.
Исполнительная же власть, разумеется, может, и должна, иметь свою вертикаль на местах. То есть, — назначаемых сверху — вниз акимов (или префектов, как их предлагает переименовать “Ак жол”). Чем же должны управлять эти акимы-префекты?
Разумеется, нынешними административно-территориальными единицами: областями (Астаной и Алматы), районами, городами, сельскими округами и населенными пунктами. Территория унитарного государства – неделима, так же неделима должна быть и власть акимов-префектов, и она должна пронизывать всю без исключения территорию страны, каждый ее гектар, квартал и улицу.
(Другое дело, что местные представительства центральной исполнительной власти вовсе не обязательно устраивать в территориальных единицах нижнего уровня, там для осуществления властных полномочий вполне достаточно и местного самоуправления. В древнем Риме все префектуры были крупными, и в современной Франции сейчас так, и это правильно – серьезное государство не должно мелочиться. Вспомним: и в СССР ниже райкомов не было никаких “секретарчиков”, а были сельсоветы.)
В этом смысле административно-территориальное деление страны, унаследованное нами от СССР, достаточно оптимально. Но – именно потому, что и тогда, и сейчас административно-территориальные единицы создавались и использовались исключительно для централизованного, а отнюдь не автономного управления. Ни о какой бюджетной, а следовательно, и иной самодостаточности при определении границ областей-районов речь никогда не шла, не идет и сейчас. Проведенная в середине 90-х “оптимизация” с сокращением числа областей и районов реагировала на “опустынивание” территорий, — сокращение числа жителей и поселений, уменьшение числа экономических субъектов, и в этом смысле была действительно оптимизацией, не меняющей сути административно-территориального деления, как такового.
То есть, для акимовской власти недопустима, в принципе, никакая децентрализация, а только, исключительно, деконцентрация – распределение комплексно-единой государственной задачи управления (те самые 2500 функций) по ступеням ответственности акимов-префектов. И избирать таких акимов, это, однозначно, — либо профанировать сами выборы, либо — разваливать систему государственной власти, а значит, и само государство на акимовские куски!
Мы понимаем: идея выборности акимов сейчас весьма и весьма популярна, поскольку как сама “акимовщина”, так и весь нынешний режим, который именно на президентских наместниках-временщиках и держится, уже настолько всех “достали”, — предпринимателей, политиков, просто рядовых граждан, что в обществе назрело повсеместное желание все это одним разом как бы стряхнуть со своей шеи. А реализация лозунга “акимов всех уровней — выбирать”, — это самый простой и быстрый способ “кончить” режим. Но, — и это тоже надо сказать прямо, выборы нынешних акимов есть также самый быстрый способ “кончить” и само государство.
Каких же “акимов” надо все-таки, и обязательно, выбирать?
Ответ тоже очевиден, и теоретически, и практически:
Выбирать надо (в полном соответствии со статьей 89 Конституции) как коллегиальные Советы-Кенесы (они же – городские маслихаты), так и руководителей (мэров, старост, жетекшi) органов местного самоуправления на всех территориях компактного проживания населения. Проще говоря: во всех населенных пунктах, начиная с самых больших городов, и до самых малых сел-аулов. Причем такие органы местного самоуправления, наделенные соответствующим Законом об МСУ всей необходимой компетенцией (включая фискально-бюджетные источники) для самостоятельного решения вопросов местного значения, нисколько не будут вступать в управленческий конфликт с действующей параллельно им системой акимовской (префектурной) власти. Для чего следует всего лишь выделить из пресловутых 2500 функций, насчитанных Госкомиссей по разграничению полномочий, те, что относятся к вопросам местного значения, и передать их Законом в ведение органов местного самоуправления.
Наверное, по смыслу изложенного уже понятно, что правовой статус МСУ – это НПО. То есть, местное самоуправление должно осуществляться в форме негосударственной (добровольно-принудительной, если хотите!) общественной организации, объединяющей желающих того (ходящих на выборы) жителей данного города, поселка, села-аула, но при этом – Обязательного Гражданского Партнера государственной власти. Которую, — власть, в данном случае должен представлять аким соответствующей территории (для Алматы и Астаны – Правительство). Причем учет индивидуальной специфики каждого конкретного населенного пункта, определяемый в Гражданском Договоре по соглашению Сторон: МСУ и акима, должен базироваться на всех тех общих по стране полномочиях и ресурсах, которыми Законодателю следует щедро наделить институт местного самоуправления.
К примеру, конкретно в городе Павлодаре, какая власть должна сидеть?
Ответ:
Назначенный Правительством областной аким, отвечающий за всю госполитику на данной территории, включая город Павлодар. Со своим областным-городским бюджетом, как частью госбюджета.
И – городской маслихат с городским мэром, отвечающие за все городские дела. Также со своим бюджетом, формируемым, в том числе, и за счет установленной Законом части госналогов.
Обобщаем:
Систему акиматов (префектур) достаточно иметь только на двух уровнях: областей (Алматы и Астаны) и районов. С распространением их компетенции, разумеется, на все нижестоящие административно-территориальные единицы. Для чего Правительство, если сочтет это целесообразным, может предусматривать средства на содержание представителей акимов в городах, поселках и сельских округах.
Нынешние городские маслихаты преобразуются в коллегиальные органы самоуправления, избирающие себе главу МСУ (или глава избирается напрямую горожанами, это уже – варианты для Законодателя). Такие же МСУ избираются и в поселках, селах и аулах.
Остается понять, что делать с нынешними районными и областными маслихатами. В принципе, в унитарном государстве им (как госорганам) места просто нет. Но коль скоро они предусмотрены действующей Конституцией и существуют практически, надо вписывать их в нашу схему. Что, между прочим, получается совсем неплохо:
Давайте, не посягая на действующее законодательство и, наоборот, опираясь на него, будем иметь в виду, что нынешние маслихаты, — это не органы власти (что совсем не трудно вообразить, не правда ли?!), а – территориальные объединения граждан. Они же — Обязательные Гражданские Партнеры акимам и Правительству. И, в таком случае, мы можем без нарушения как управленческой, так и юридической логики, реализовать такую, также носящуюся в воздухе политическую идею, как выборы акимов маслихатами. Разумеется, напрямую выбирать представителей исполнительной власти объединения граждан не могут, но вот закрепить за маслихатами Законом “О местных органах государственной власти” любые, самые существенные сдержки-противовесы акиму – это и можно, и нужно. Например, установить порядок, по которому для назначения и снятия акима требуется предварительное согласие маслихата. Или, наоборот, установить, что акимы назначаются только из числа кандидатур, выдвинутых соответствующими маслихатами.
Есть еще одно принципиальное соображение в пользу не упразднения, а, напротив, повышения роли маслихатов на территориях. Оно состоит в том, что Казахстану, по всей видимости, предстоит, со временем, преобразовываться в Федерацию.
Федеративное устройство соотноситься с унитарным примерно также, как президентская система власти с парламентской. То есть, федерация – более надежное, устойчивое, лучше интегрируемое, а потому и более перспективное образование, но, — настолько же и более сложное, со всеми вытекающими из этого проблемами федерализма. В прошлом первичная государственность Казахстана формировалась именно по федеральному принципу, и сейчас, не секрет, жузовские “швы” достаточно явно “просвечивают” сквозь ткань национальной государственности. Но исторический трайбализм – отнюдь не единственный, и далеко не самый главный из тех вызовов общенациональной государственности, на которые, так или иначе, придется искать ответы. Достаточно указать на нефтяной Запад, который быстро созревает до роли Катанги в бывшем Бельгийском Конго, или (возьмем аналог посвежее) до роли богатой Эритреи в бедной Эфиопии.
В правящих кругах подспудно (а иногда и открыто) считается, что президентский авторитаризм и принцип государственной унитарности как раз и являются единственным средством борьбы с опасностью “расползания”, реальность которой понимают все. В определенной степени это так и есть. И, во всяком случае, в первое десятилетие после развала СССР, пока шли радикальные рыночные реформы, президентско-акимовская система на самом деле была безальтернативной.
Но … сейчас положительный ресурс режима на исходе, — это очевидно. И потому он, сам режим, порождает центробежные тенденции более, чем их предотвращает. И хотя до федерализма, как и до парламентской республики, надо еще дожить-дозреть, готовиться к этому следует уже сейчас. А потому очень важно начать спокойно, без популизма и истерики, обсуждать проблему укрупнения областей до трех-пяти близких к самодостаточности регионов-аймаков, с устройством на них территориальных представительных органов государственной власти, — маслихатов — региональных парламентов.
Кстати, именно тогда и появится объективная необходимость двухпалатного устройства Парламента. Пока же в проекте новой Конституции целесообразно объединить обе палаты в один Мажилис численностью, например, 150 человек, половина которых избирается по одномандатным округам, а другая – по спискам партий.
И в заключение:
Разумеется, пришла пора разработки новой Конституции, в которой разделы “Органы государственной власти”, “Институты Гражданского Общества” и “Гражданское партнерство” должны присутствовать на равных, и в совокупности. Это так, поскольку договорные отношения между Уполномоченными НПО и Уполномоченными госорганами на основе Гражданского кодекса, — и есть совершенно конкретная расшифровка конституционной “триады” насчет правового, демократического и социального государства.
По сути, речь идет о трансформации нынешнего Персонифицированного Государства со всеми его так хорошо нам знакомыми пороками (начиная с тотальной и безнаказанной распродажи и разворовывания Страны ее же, как бы, Властью, и кончая потерей духовно-нравственных ориентиров) в Институциональную Партнерскую Систему “Государство — Гражданское общество”.
Есть ли трудности на этом пути?
Огромные, но их, в принципе, всего две:
Первая – гигантский объем работ по концептуальному осмыслению, затем – укоренению в общественном восприятии, затем — законодательному и организационно-практическому воплощению Партнерского Государства.
Вторая – сопротивление нынешнего госаппарата, поскольку его ведущие персоналии лишаются нынешнего своего “смысла жизни” — возможности “снимать бабки” со своих государственных постов.
И все же, при наличии мозгов и политической воли, — почему бы не попробовать?!
Конкретно для ПДС, надо бы:
А) Включить в повестку обсуждение Концепции “Гражданское партнерство органов государственной власти и уполномоченных общественных организаций”, после чего приступить к разработке законопроекта “Об общих основах гражданского партнерства в Республике Казахстан”;
Б) Взять за основу предложения, например, партии “Ак жол” по устройству местных властей (с доработкой этих предложений с учетом сказанного здесь) и объединенными усилиями “протолкнуть” их через Совещание. С тем, чтобы в Казахстане появилась, наконец, пара согласованных между собой Законов: “О местных органах государственной власти” и “О местном самоуправлении”.
По “технологии”, правильно начинать с пункта А). Но, если сможем друг друга понять, можно “двигать” сразу пункт Б).
Так даже правильнее!