Существующая в РК система правоотношений в действительности регулируется не 10-летней Конституцией, а вековым обычным правом (правом обычаев)
У нас в Казахстане сейчас нет ни одного общественно значимого вопроса, который мог бы быть решен, так сказать, без применения обходных маневров или без нахождения окольных путей. Кто-то за ними видит коррупцию, кто-то – кумовство (которое на языке юристов называется “непотизмом”), а кто-то – лоббистскую деятельность. Из трех названных видов практики “пробивания” своих интересов в коридорах власти только третья, последняя, признается правомерной в случае, когда она осуществляется в рамках соответствующего закона.
Уже давно ведутся разговоры о необходимости принятия такого нормативно-правового акта, который бы придал цивилизованную форму лоббистской деятельности в системе власти. В плане законопроектных работ правительства вопрос, предусматривающий разработку Закона РК “О лоббировании”, присутствует вот уже семь лет. Еще в апреле 1998 года согласно тогдашнему регламенту соответствующий проект должен был быть представлен Министерством юстиции на рассмотрение правительства, а в мае – уже парламента РК.
Но график этот не был соблюден. Законопроект попал в парламент лишь на следующий год. Оттуда он вскоре был возвращен на доработку. С тех пор много воды утекло. А проект Закона “О лоббировании” все так же находится то в доработке в системе исполнительной власти, то на рассмотрении у народных избранников. И никак не может получить соответствующего законодательного одобрения. Сейчас им уже должен заниматься третий состав Мажилиса. До конца отведенного ему по Конституции срока еще очень далеко. Но все же нет никакой уверенности в том, что он, этот состав мажилисменов, узаконит таки лоббистскую деятельность в Казахстане.
А между тем лоббирование как вид деятельности без всякой правовой базы и в полной мере проявляет себя повсюду, где рассматриваются все сколько-нибудь важные для общественной и государственной жизни вопросы. И то, что в сегодняшнем Казахстане в принимаемых по ним решениях результаты воздействия тех или иных лоббистских группировок находят куда большее, чем соображения интересов дела или простой целесообразности, отражение, ни для кого не секрет. Тут одним только принятием нормативно-правового акта, призванного регламентировать лоббистскую деятельность, ситуацию явно не изменишь.
Принятие закона о лоббировании не прибавит дееспособности парламенту
Ибо, по идее, такого рода правовой базой может быть допущена и узаконена лоббистская активность лишь в пределах деятельности системы представительной власти. Но казахстанская действительность такова, что проталкивание своих групповых, клановых или просто личных интересов посредством лоббирования дает эффективный результат, как правило, тогда, когда местом действия являются уединенные кабинеты должностных лиц системы исполнительной власти, а вовсе не коридоры парламента или иных выборных органов. Превращение законопроекта “О лоббировании” в новый закон не прибавит дееспособности народным избранникам в отношении этой самой реальности. Казахстанский парламент лишен контрольных функции в плане надзора за реализацией принятых им же нормативно-правовых актов. Так что в любом случае усилия его представителей в направлении упорядочения лоббистской деятельности не принесут ожидаемого успеха. Иными словами, парламент принять такой закон может, но проследить за тем, чтобы его положения неукоснительно соблюдались, он не в состоянии.
Да, парламент у нас, как и везде в мире, является законодательным органом. Но при этом законотворческая инициатива остается обычно прерогативой исполнительной власти. Так что законопроекты появляются, как идеи, и готовятся, как документы, в недрах министерств и прочих государственных административных ведомств, попадают на рассмотрение правительства и при получении одобрения на этом уровне выносятся на обсуждение парламента. После приобретения статуса принятого и утвержденного нормативно-правового акта они как бы обратно передаются в ведение исполнительной власти с тем, чтобы она не только руководствовалась ими, но и также осуществляла надзор за их исполнением. Депутаты могут делать запросы в соответствующие административные органы, требовать отчета, но реально воздействовать на положение дел с претворением в жизнь норм того или иного закона они не в состоянии.
При таких условиях может ли быть с точки зрения пользы дела толк от закона “О лоббировании”, если он наконец-то окажется принят?! Ведь лоббистская деятельность, по норме вещей, допускается лишь в системе законодательной власти. А официальное допущение практики ее осуществления в сферу исполнительной власти на деле будет означать узаконение непотизма и коррупции. Но, с другой стороны, при нашей действительности мало интереса заниматься лоббистской деятельностью на поле законодательной власти. Именно этим и объясняется, видимо, то, что соответствующий законопроект вот уже семь лет ходит по кругу, и при этом никто не возмущается и не сокрушается по поводу затягивания вопроса его принятия. По большому счету в нем никто из тех, кто представляет действенную силу в Казахстане, надо полагать, не нуждается. В противном случае такой закон был бы уже давно принят.
Лоббированию своих интересов различными группами в сегодняшнем Казахстане отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, ясное дело, совершенно не вредит. И ее появление, если это в конце концов все же произойдет, вряд ли изменит сложившуюся лоббистскую практику. Все эти группы как лоббировали свои интересы в системе исполнительной власти, так и будут продолжать делать это там. И нет таких глупцов, которые согласятся перенести вопрос пробивания своих интересов на поле законодательной власти, то есть фактически вынести публичному обсуждению.
Транснациональные монстры неподвластны законам РК
Ведь лоббирование как гласная политическая деятельность необходимо лишь при сильной и самодостаточной законодательной власти. В тех же Соединенных Штатах лоббирование первыми стали практиковать при тамошнем парламенте агенты монополий, то есть наиболее могущественных экономических структур. В сегодняшнем Казахстане аналогичные силы представлены в лице мощных транснациональных компаний. Они действуют тут на основе контрактов, заключенных непосредственно с правительством и зачастую позволяющих игнорировать существующие законы РК. Их тексты недоступны не только простым парламентариям, но и даже, случается, самым высокопоставленным в системе исполнительной власти лицам.
Для убедительности приведем такой пример. 25-26 ноября 2002 года при рассмотрении проекта республиканского бюджета на 2003 год на совместном заседании палат парламента РК произошел такой казус. Сенатор А.Кекилбаев, еще накануне занимавший пост государственного секретаря РК, долго и с осуждением говорил об отсутствии прозрачности в приватизационном процессе, в контрактах на добычу природных богатств и в государственных доходах от всего этого, о том, что как же плохо живется народу даже там, где добывается основная часть казахстанских углеводородных богатств. И завершил свою речь такой убийственной репликой в адрес членов правительства: “Скажите все как есть, если даже будете убивать после этого!”.
После выступления А.Кекильбаева возник такой закономерный вопрос: а кто же вообще из высших государственных должностных лиц может быть посвящен в приватизационные и финансовые тайны Республики Казахстан, если даже такое лицо, которое до недавнего времени занимало пятую в государстве и третью в системе исполнительной власти должность, не знает о них?! Но ведь совершенно ясно же, что их разглашение не допускается именно в силу эффективности результатов деятельности соответствующих лоббистских кругов. И неужели кто-то верит в то, что принятие обсуждающегося вот уже семь лет законопроекта “О лоббировании” может что-то тут изменить?! А если ясно, что не изменит, в чем тогда вообще может быть смысл такого нормативно-правового акта?!
Узаконивание лоббистской деятельности имеет прежде всего целью приведение под законодательный контроль продвижения важнейшими субъектами экономики своих интересов в системе власти. Закон может работать достаточно эффективно только тогда, когда он соответствует сложившейся системе отношений. Когда этого нет, он существует сам по себе. А система отношений – сама по себе. В нашем случае возникновение такой ситуации как раз и предполагается. Система отношений давно сложилась. Но с точки зрения идеологии государственного строительства, общепринятых юридических норм и общественной морали она глубоко порочна. Так что подвести под нее фактически соответствующую ей правовую базу не представляется возможным. Ни преобразовать, ни отменить эту систему пока что нельзя. В государстве и обществе не сложилась еще такая сила, которой подобная задача была бы по плечу.
Следствие лоббистской деятельности внешних сил – межнациональный конфликт в Атырау
Лоббистская практика в ее нынешнем виде – это для Казахстана не рутинная законотворческая проблема, а вопрос, который своим существованием ставит под сомнение саму его государственность. Ибо силы, которые посредством лоббирования добиваются от нашего правительства принятия решений в духе своих задач, все больше и больше попирают суверенное право Казахстана как государства отдавать приоритет своим интересам. И это касается положения не только в самой стране, но и в сфере ее международных отношений. Другими словами, через лоббирование нас вынуждают платить по чужим счетам как у себя дома, так и за рубежом. О том, как такое проделывается внутри страны, общественность наслышана. Поэтому рассмотрим тут случай, связанный с лоббированием в сфере международных отношений.
Вот самый обычный пример из СМИ: “В качестве альтернативы танкерным перевозкам предлагается проект международного нефтепровода по маршруту Баку — Тбилиси — Джейхан, который усиленно лоббируют американцы и турки” (Дмитрий Корнеев “В паутине альтернатив”, “Gazeta.kz”, 13.06.2003г.). Лоббирование лоббированию рознь. Всем тем, кому этот проект навязывался лоббистами, его реализация так или иначе сулит выгоду. Один только Казахстан вынуждали соглашаться на него в ущерб собственным интересам. И это не наш вывод. Вот что писала по этому поводу 4 с лишним года назад авторитетная британская газета “Файненшл таймс”: “Другой ключевой вопрос нынешних американо-казахских отношений – это будущее участие Казахстана в предлагаемом нефтепроводе БТД (Баку — Тбилиси — Джейхан). США проталкивают данный проект с целью… поддержать экономику Турции – ключевого своего союзника в этом регионе. Казахские официальные лица, судя по всему, тяготеют к альтернативному иранскому маршруту с учетом того, что там расстояние короче и расходы соответственно ниже” (Вести.ру). Ничего нового тут нет. Американцы с тех пор, как только получили возможность воздействовать напрямую на руководство Казахстана, везде и всюду у нас в стране лоббируют интересы Турции. Субподряды при американских и вообще западных инвесторах в первую очередь получают турецкие компании. И делается это, прежде всего, в ущерб казахстанским отечественным бизнес-структурам и даже простым гражданам. Даже работающие в Казахстане простые турецкие работяги ведут себя с местными людьми так, как в отношении негров-рабов вели себя полубелые надсмотрщики, поддерживаемые и поощряемые белыми хозяевами-плантаторами. Из-за такого отношения так называемых “братьев турков” недавно в Атырау возник очень серьезный межнациональный конфликт. Власти постарались не дать хода должному освещению этого ЧП казахстанскими СМИ (что грозило бы возникновением массовой поддержки со стороны соотечественников обиженных пришельцами жителей Атырау), потому что в системе исполнительной власти сильны именно позиции лоббистов интересов США и Турции.
В случае же БТД США лоббировали интересы не только Турции, но и также Азербайджана, и особенно Грузии. Ибо с этим проектом у этих двух бывших советских республик в Закавказье связаны надежды на экономическое благополучие и увеличение своего политического веса в глазах Запада. А его реализация не представляется рентабельным без гарантированных поставок значительных объемов сырья из нашей страны. И в декабре 2002 года Казахстан взял на себя обязательство поставлять в будущем для БТД сырую нефть из расчета 400 тыс. б/с (баррелей в день). То есть был сломлен лоббированием в угоду чужим (грузинским, азербайджанским и т.п.) и в ущерб казахстанским интересам.
В благодарность за вышеназванное успешное лоббирование Грузия и Азербайджан поддержали весной 2003 года войну американцев и британцев в Ираке… Таких примеров можно привести великое множество. По сути дела, Казахстан уже превратился в такую страну, где лоббируются интересы кого угодно и чего угодно, но только не этого государства и этого народа. И чтобы изменить эту ситуацию, нужен не очередной закон, а выдающаяся государственное мужество. Его-то мы пока в себе не обнаруживаем.