После обнародования Координационным советом демсил проекта новой Конституции с двух сторон прозвучали именно концептуальные сомнения в целесообразности самого такого проекта.
Сначала группа известных и абсолютно деполитизированных (разумеется) докторов юридических наук во главе с ректором университета права “Адилет” г-ном Матюхиным сочла необходимым временно заняться общественной политикой и высказалась в том смысле, что ничего нового не требуется на том основании, что и потенциал действующей Конституции не исчерпан.
Другая беда пришла, откуда не ждали: Сергей Дуванов, более чем кто другой в Казахстане заслуживший право считаться апостолом западных демократических ценностей, засомневался: а не окажется ли парламентское правление (в нашем казахстанском исполнении) еще хуже, чем президентское? А когда соратники на него обрушились, и вовсе заявил, что Конституция – она одна, раз и навсегда, а если ее и менять, то только “после смены режима Назарбаева”.
Оба направления атаки, разумеется, не надуманы и заслуживают осмысления. Но поскольку с мэтрами юриспруденции нам разобраться (сами понимаете) гораздо легче, с них и начнем.
Часть первая: исчерпала ли свой ресурс действующая Конституция?
Пойдем по логике защитников действующего Основного Закона:
Да, Казахстан не является пока демократическим и социальным государством, как в первых же строках утверждает статья первая. Но президент говорит, что это – впереди, так почему бы ему не поверить?
(Тем более, если радикальная оппозиция перестанет мешать властям поэтапно строить демократию с учетом национальных особенностей.)
Да, Казахстан не является (пока?) и светским государством. Во всяком случае, конституционно послушному главе действительно светского государства не следовало бы публично рассуждать на темы религиозной ориентации собственного народа и даже конкретно указывать, что казахам пристала именно суннитская версия ислама. Главе светского государства не полагается также предлагать себя в миротворцы далеких религиозных конфликтов, и не совсем (вроде бы) правильно придавать статус государственного мероприятия визиту главы Римской Католической церкви. Точно также плохо вяжется с Конституцией светского государства (об увязке с прочими смыслами мы помолчим) такая уникальная затея Астаны, как строительство Всемирного центра религиозного согласия.
Да и более земные дела: хотя бы то, что акимы – конституционные представители главы государства, соревнуются друг с другом в строительстве церквей и мечетей – все это замечательно, но как-то не соответствует конституционной записи о светском характере государства.
Впрочем, юридические советники нашего президента, возможно, просто не успели еще обратить его внимание на такие конституционные нюансы его конфессиональной активности.
Да, глава государства не исполняет требование статьи 43, гласящей, что на период осуществления своих полномочий президент приостанавливает свою деятельность в политической партии. На самом же деле президент открыто возглавляет “правящую” партию “Отан”, председательствует на ее форумах и именно через нее доводит до общественности наиболее важные свои государственные замыслы по части дальнейшего социально-экономического и политического прогресса.
Формально это, конечно, нарушение Конституции, но ведь никому от этого не хуже! И потом, скорее всего, это опять советники подводят своего президента.
Да, до сих пор не реализована статья 93, по требованию которой правительство, местные представительные и исполнительные органы обязаны создать все необходимые организационные, материальные и технические условия для свободного и бесплатного овладения государственным языком всеми гражданами Республики Казахстан в соответствии со специальным законом.
Да, тем самым нарушена и статья 92, устанавливающая, что названные в Конституции законы должны быть приняты не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу. Прошло не два года, а почти уже десять лет, и уже третий по счету парламент даже не помышляет о принятии требуемого специального закона. Более того, принятый Закон “О языках” категорически не соответствует данной конституционной норме.
Но ведь эти статьи помещены так далеко от начала Конституции, что их, наверное, просто еще не успели прочитать. А если наверху их все же читали, но не стали исполнять, то на это, конечно, тоже есть свои причины. И они, как мы все понимаем, достаточно весомы (хотя и не произносятся вслух).
Да, с того же 1996 года власти не признают признанного статьей 89 Конституции местного самоуправления и вообще оставили попытки принять упомянутый в ней соответствующий закон.
Тоже ничего страшного: зато уже четвертый год правительство (третье по счету) разрабатывает Концепцию децентрализации и разграничения полномочий местных органов власти, и по ее окончанию что-нибудь прояснится и с местным самоуправлением…
Одним словом (казалось бы), нет никаких препятствий к тому, чтобы устранить имеющиеся нарушения конституционных требований, принять пока еще отсутствующие законы и так последовательно продвигаться к правовому государству.
Однако есть в действующей Конституции всего одно (но – главное!) определение, реализовать которое в рамках нынешней системы власти невозможно. И в этом все и дело!
Определение это записано в статье 3 и формулируется так: единственным источником государственной власти является народ.
Казалось бы, совершенно очевидная для демократического государства норма, но тогда что же мешает ее реализации в Казахстане?
Прямым и непреодолимым препятствием для превращения народа Казахстана в единственный источник государственной власти является… действующая Конституция Республики Казахстан!
Это наше эпатирующее (на первый взгляд) утверждение становится очевидным, если сделать элементарный анализ всех тех статей Конституции, которые посвящены конкретному устройству всех трех ветвей государственной власти. Статьи эти совсем неплохо продуманы, увязаны между собой, и… однозначно делают единственным источником власти… исключительно президента, и никого больше!
Глава государства, по действующей Конституции, полностью контролирует ключевые процессы как создания, так и деятельности всех трех ветвей единой государственной власти, включая формирование избирательной системы, назначение первых лиц исполнительной, законодательной и судебной властей и отправление обязанностей высших органов всех трех ветвей.
Повторим: все конституционные нормы, гарантирующие контроль президента за любыми сколько-нибудь существенными моментами создания и деятельности органов государственной власти в президентском Основном Законе стоят на своих местах, они крепко связаны между собой и находятся в неразрывном единстве.
Что и позволяет человеку, один раз получившему пост главы государства, стать единственным источником государственной власти и продлевать эту свою единственную власть сколько ему потребуется, используя для этого и так называемые “всенародные выборы”.
Причем неограниченное продление властвования одного человека (несмотря на записанные в Конституции ограничения насчет двух сроков) формально осуществляется без нарушения ее же норм. Это так, поскольку несменяемый президент может через формируемые и контролируемые им органы власти по необходимости либо трактовать Конституцию как ему надо, либо вносить в нее любые необходимые ему изменения.
Так, все без исключения выборы-перевыборы и продления полномочий президента (1990, 1991, 1995, 1999 гг.) предварялись либо множеством поправок в действующий на тот момент Основной Закон, либо полной заменой его самого.
И хотя те же референдумы 1995 года были проведены с нарушениями действующей тогда Конституции, по-своему они были вполне законными, и в этом смысле Казахстан безусловно является правовым государством. Так как в части конституционного устройства власти, — именно президентской власти, законодательство работает, и вполне четко. Но такое правое государство, разумеется, не является демократическим и не вправе именоваться Республикой. Поскольку это государство, в котором верховное право принадлежит одному только президенту, и президент – всегда прав…
Да, поскольку казахстанский президентский режим – не тирания, и даже не диктатура (времена и условия – не те!), прочие субъекты в казахстанском государстве, включая и простых граждан, тоже имеют свои права. Но – сутью данной политико-правовой системы является расслоение права: у главы государства, у всего государственного аппарата, у аффилированного с госвластью бизнеса, у родственников и приближенных президента, а также у родственников и приближенных этих приближенных, прав – больше, и эти права – выше, чем у всех прочих.
Соответственно, нынешняя президентская Конституция имеет двойное строение, подобное русской игрушке-матрешке.
Внешняя конституционная “матрешка” состоит из раздела I “Общие положения” и раздела II “Человек и гражданин”. Именно здесь сказаны замечательные слова о народе Казахстана, сознающим себя гражданским обществом и являющимся единственным источником государственной власти. Здесь же в полном наборе перечислены все классические права человека, гражданские свободы и социальные гарантии, а сама Конституция названа имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.
Но все это – лишь слова, к действующему законодательству реальной государственной практике отношения не имеющие. Достаточно сказать, что хотя статья 4 называет действующим правом только нормы Конституции, соответствующих ей законов и иных нормативных актов, на самом деле действующее законодательство едва ли не наполовину состоит из актов, не соответствующих Конституции или даже прямо нарушающих ее требования.
И эти акты – нормально работают, именно потому, что практически не работают противоречащие им конституционные декларации.
Такое положение – не недостаток нынешней Конституции, и не “недоработки” подконституционного законодательства, а специально устроенная декоративная оболочка, скрывающая и защищающая внутреннюю “матрешку” президентского единовластия.
Поэтому на вопрос: исчерпан ли правовой потенциал действующей Конституции, ответ однозначный — он задействован полностью, и в этом смысле – исчерпан. Все те статьи, которые в нее были записаны именно для практического использования президентским правлением, – работают, все декларации – не исполняются и исполнены быть не могут. Попытки заставить работать декоративную демократическую оболочку президентской Конституции образца 1996-1999 годов ни к чему хорошему не приведут, в лучшем случае – все останется на бумаге, в худшем – будет дестабилизирована правовая основа действующей сейчас президентской системы власти и управления.
Например, даже такая отвлекающая мелочь, как предусмотренная конституционными поправками 1999 года возможность избирать низовых “акимчиков” (если это дело действительно отдать на волеизъявление избирателей) может опасно “замутить” единственный источник государственной власти. Поэтому такие выборы режиму тоже придется лишь симулировать, что опять-таки сработает против как внешне-демократического имиджа, так и общей устойчивости президентской власти.
По всему по этому действующую сейчас Конституцию без реконструкции самого властного режима менять нельзя. Честно сказать, нынешний текст даже трогать серьезно нельзя – иначе там все “поплывет”.
Теперь насчет исчерпанности того, что в Конституцию не записано, но составляет фактическую фундаментальную основу нынешнего президентского режима.
Начнем с вещей ментально-сакральных.
В свое время выдвигалось множество объяснений переноса столицы в Акмолу, но это тот самый случай, когда количество никак не заменяет истинно качественную причину. Ну, хорошо: те вопросы, допустим, уже подзабылись, тем более что усилиями президента новая Астана из маленькой сайдинговой вставки в старый Целиноград действительно превращена в реально отстроенную столицу. Однако зачем в таком случае вкладывать новые гигантские средства в строительство, теперь уже “с нуля”, на левобережье еще одного правительственного центра с дублированием всех зданий и резиденций? Постулируя это как важнейшую государственную задачу.
Рационального объяснения всему этому нет. Зато есть такой вопрос-подсказка: почему все-таки для Северной ставки президента во всем государственном языке не нашлось другого названия, кроме буквального “Столица”?
Глубинный ответ: всякая общественная система для устойчивости, даже и на подсознательном уровне, стремится к собственному внутреннему равновесию. И если источником всей власти в государстве является один человек, то и все основные атрибуты государственности должны принадлежать ему лично – иначе логика не замкнется.
Туркменбаши поступил просто: он назвал Ашхабад своим именем, увенчал собственной золотой статуей, а в качестве Основного Закона даровал народу \»Рухнаму\». Но Туркмения – очень простая система личной власти, можно сказать – примитивная, до прямой пародийности. В Казахстане же все гораздо сложнее, у нас прямо так в лоб — нельзя. К тому же Нурсултан Назарбаев лично – на порядок глубже и цивилизованней, чем его коллега. Но логика построения власти – та же и подспудно требует той же самореализации. Между тем давно известно: скрываемые или наполовину удовлетворяемые внутренние потребности весьма вредны для здоровья как физического, так и психического.
Теперь о материальной основе режима личной власти – деньгах.
Туркменбаши, опять-таки хорошо: он элементарно хранит все госсредства на личных банковских счетах. И при этом, как его ни ругают, как ни насмехаются над ним приверженцы демократических ценностей, никто не называет его коррупционером. Потому что Отец Всех Туркмен действительно никакой не коррупционер, а просто глава своего частного государства. Логика управления которым требует безусловного права президентского распоряжения всеми госсредствами – иначе эффективного управления не получится.
У нас – та же логика, но усложненная необходимостью оформления бюджетных процедур через депутатские голосования. Что при всей формальности парламентского участия все же затрудняет прямое президентское правление.
Вот свежий пример: поскольку решение о проведении перевыборов в декабре этого года (по всей видимости) наконец-то принято, президент неожиданно рано выходит с Посланием к народу, обещая увеличение пенсий и окладов бюджетникам. Для правительства, похоже, это такой же сюрприз, как и для одариваемых, только наоборот. Ситуация такого же ЧП, как и при (неожиданном, конечно) весеннем переполнении Шардаринского водохранилища, только там надо найти, куда срочно сбрасывать избыточную воду, а здесь – срочно найти “лишние” 100 миллиардов тенге, — ни много ни мало еще десять процентов к утвержденному бюджету.
Правительство, конечно, как-нибудь эти средства изыщет, и депутаты все утвердят. Но, согласитесь, главе президентского государства в решающие моменты собственного переизбрания (да и вообще – на всякий экстренный случай), просто жизненно необходимо иметь и собственные финансовые резервы, более оперативные, и не связанные разными бюджетными формальностями. И, конечно, надо иметь не какие-то 100 миллиардов тенге, а хотя бы раз в десять больше, и в твердой валюте.
Поэтому рассказ “продукта” нашего президента Имангали Тасмагамбетова о хранении на загрансчетах одного миллиарда долларов, есть признание не в чем-то незаконном и неправедном, а просто констатация совершенно нормального поведения президентского режима. Да, деньги хранились тайно, при неведении парламента, но (для системы президентского права) вполне законно!
Точно также демократическая пресса зря обрушилась на Олжаса Омаровича, поведавшего (после доверительных бесед с Нурсултаном Абишевичем) правду о происхождении швейцарских счетов, попавших под “Казахгейт”. Как же можно отрицать, что деньги для строительства Астаны, чтобы их не разворовали, надо было собирать именно на частных валютных счетах? И не каких попало, а именно самых высоких должностных лиц и их родственников.
И вообще, в принципе: в системе, где единственным источником власти является один человек, этот человек (вместе с родственниками и самыми верными приближенными) и должен обладать самыми большими деньгами. Иначе личная власть перейдет к тому, у кого денег больше. Либо власть растащат по кускам отколовшиеся от режима группировки. Пример бедного (какое богатое русское слово – бедный!) президента Акаева – тому подтверждение.
А поскольку наше государство – отнюдь не бедное, есть смысл вглядеться в то, откуда у нас берутся и куда уходят основные деньги:
Благодаря налаженному экспорту сырья Казахстан стремительно улучшает внешнеторговый баланс: в 2002 году разница между экспортом и импортом составила плюс $2,7 млрд., по итогам 2003 года плюсовое сальдо выросло уже до $4,57 млрд., за прошлый же год, как объявил президент в Послании народу, оно превысило уже 7 миллиардов.
Но …
В том же 2002 году текущий счет платежного баланса Казахстана был сведен с… минусом (!) $868 млн. Из чего следует, что внешние кредиторы и так называемые “иностранные инвесторы” получили (полнее законно!) своих “чистых доходов на инвестиции” порядка $3,57 млрд.
В 2003 году их “чистые доходы” опять-таки перекрыли положительное экспортно-импортное сальдо и выросли до $4,64 миллиарда.
В прошлом году счет платежного баланса страны вышел (наконец-то!) из дефицита и по итогам года составит, видимо, не более 250-300 миллионов долларов. Из чего следует, что “иностранные инвесторы” подведут официальные итоги года с “чистым доходом” далеко за шесть миллиардов…
Сопоставим эти данные еще и с такой статистикой: за 10 последних лет в экономику Казахстана вложено свыше 23 млрд. долларов иностранных инвестиций, в том же 2003 году было, например, $4,6 млрд. По уже подсчитанным итогам первых девяти месяцев прошлого года объявлено $3917,3 миллионов, значит, всего по году будет больше пяти. Согласитесь: эти данные очень уж наглядно корреспондируются с объемами “чистых доходов”, извлекаемых “иностранными инвесторами” из экспорта казахстанского сырья.
А как же собственные накопления?
Сейчас объем Национального фонда составляет, округленно, порядка пяти миллиардов долларов, а ЗВР Нацбанка – десяти. Но все эти средства “инвестированы” исключительно в заграничные “инструменты” (причем официальные отчеты об их хранении показывают фактические убытки).
В накопительной пенсионной системе также на сегодня собрано порядка четырех миллиардов в долларовом эквиваленте. Из них ни тенге, ни цента не инвестировано в реальное производство (не говоря уже об экспортном секторе). Для хранения этих денег правительство и Нацбанк выдумывают все новые и новые “ценные бумаги”, обременяющие госбюджет и обогащающие исключительно биржевых спекулянтов.
И, наконец, для полноты описания такой “инвестиционной” картины скажем, что параллельно стремительному наращиванию положительного торгового баланса Казахстан также стремительно увеличивает свой государственный… долг (?!).
Так, в 2003 году госдолг увеличился более чем на четверть, до $22858,9 млн., что составило более трех четвертей (76,8%) от ВВП. В том числе государственный и гарантированный государством внешний долг вырос (это при бюджетном-то переизбытке!) на $142 млн., составив $3622,6 млн. Официальный итог первых трех кварталов прошлого года – рост уже до $26579,5. Такая вот тенденция.
Примерно половину этих долгов составляют заимствования дочерних иностранных компаний перед материнскими, а другую часть – займы системообразующих казахстанских комбанков “дешевых” денег в Европе с последующей перепродажей их внутри страны по повышенным ставкам. (За высокие кредитные ставки наш президент регулярно банкиров ругает, ну и что с того?!)
Как видим, вся экономика скрупулезно выстроена исключительно на интересе этих самых “иностранных инвесторов” и тщательно оберегается от какого-либо внутреннего инвестирования. Да, среди граждан Казахстана есть богатые люди, но максимум, что им разрешено иметь – это собственные банки. К производственным же мощностям, тем более стратегическим экспортным комплексам, — никого из тех, кто мог бы составить политическую конкуренцию Первому Президенту – не подпускают!
Лидеру нарождающейся национальной буржуазии — Буте — в начале приватизации дали, правда, \»Карметкомбинат\», на две недели, кажется. Но потом быстро исправили ошибку. Иначе (кто знает?) сейчас бы уже не темиртауские металлурги, а карагандинские шахтеры гордились бы президентом из своей среды…
Кто же они, эти иностранные инвесторы, конституционным гарантом которых является глава государства Казахстан (а они – его гарантами)?
Их всего три категории: первая – реальные транснациональные компании, которые самим фактом своей международной легитимности гарантированы от вмешательства во внутреннюю политику Казахстана и от конкуренции за власть. Более того, среди всех возможных кандидатов на пост главы государства Нурсултан Назарбаев конкретно устраивает их более кого бы то ни было. По той простой причине, что именно при нем они получили свои лучшие контракты, и любая персональная перемена власти ускорит их пересмотр. Собственно, уже и сам президент под влиянием нового времени начинает (через своих министров) фактически “поддавливать” иностранцев на предмет увеличения национальной доли, но с ним, по крайней мере, уже сработались…
(Кстати: пресловутая коррупция госаппарата эти компании мало смущает, поскольку бизнес такого уровня – штучный, все вопросы решаются напрямую, вполне цивилизованно и ко взаимной выгоде.)
Вторая категория – это как бы международные компании, фактически ставшие таковыми именно благодаря приобретению мощностей в Казахстане. Классический образец – Евразийская группа, во главе с Машкевичем-Ибрагимовым-Шодиевым. Все – лица, так сказать, не профильной национальности и даже (вроде бы) с не тем гражданством. То есть: политически для режима не только не опасные, но, наоборот, своей нелегитимностью привязанные к нему накрепко.
Ну а третья (не по значимости, конечно) категория, это, разумеется, собственно Семья и Ближний Круг.
Система, как мы видим, обладающая весьма и весьма значительными ресурсами и в этом смысле — достаточно устойчивая.
Однако и она – исчерпана, причем во всех смыслах. Экономически она исчерпана в том смысле, что сама становится преградой для полезного использования внутри страны все увеличивающейся массы экспортной валютной выручки.
Политически она тоже отжила свое, поскольку президентское полновластие действительно было необходимо (и тогда оно – работало) во времена развала Союза, становления собственной государственности и радикального перехода к рынку.
Сейчас же президентский режим проедает сам себя и занимается саморазрушением.
Внутри страны его разрушает вышедшая из режима же оппозиция, только что объединившаяся в движение “За справедливый Казахстан”, разрушает Галымжан Жакиянов, достойно сидящий в тюрьме, за границей над режимом висит “Казахгейт”…
И с этим, господа академики, что-то надо делать!
(Окончание следует)