5 марта 2008 г.
г. Алматы
Формирование системы местного самоуправления относится к числу тех проблем, которые глава государства считает одним из первоочередных и которые надо решить уже в 2008 году для закрепления конституционной реформы на законодательном уровне.
Демократическая партия “Әділет”, обсудив эту проблему, считает, что разработанный Правительством законопроект “О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан” не отвечает современным требованиям, не проработан в концептуальном отношении и не может быть принят в предложенном виде. Проект нуждается не в доработке или совершенствовании, а в коренных изменениях по всем основным пунктам.
Во-первых, в разработанном Правительством законопроекте предлагается объединить в одном законе нормы, регулирующие государственное управление на всех его уровнях, и нормы, регулирующие функционирование системы местного самоуправления.
Во-вторых, в законопроекте по существу понятие местное самоуправление отождествляется с понятием “общественное самоуправление” и сводится к деятельности общественных структур на низовом уровне.
В-третьих, разработчики проекта закона фактически считают излишним вопрос о конкретной модели системы местного самоуправления на том или ином уровне. Тем самым решение важнейшей проблемы фактически сводится на нет.
В-четвертых, закон о местном самоуправлении в Республике Казахстан должен быть основан на принципах и положениях Европейской Хартии местного самоуправления, континентально-европейской модели взаимоотношения государства и гражданского общества, скорректированной применительно к специфике нашей страны. Законопроект не отвечает и этим требованиям.
Поэтому, партия “Әділет” категорически против принятия законопроекта в его настоящем виде и без учета предлагаемых ниже следующих концептуальных положений:
- Местное самоуправление надо рассматривать в широком контексте: во взаимодействии институтов государства и гражданского общества и в рамках децентрализации власти.
- Местное самоуправление есть форма самоорганизации административных единиц определенного уровня. В русле объективной тенденции рассредоточения властных полномочий значительная доля ответственности за положение в регионах возлагается на местные органы власти. Необходимость формирования местного самоуправления связана именно с этой тенденцией.
- В отношении центра, регионов и нижних административных единиц целесообразно по линии исполнительной вертикали сохранить подотчетность регионов в части выполнения общенациональных, а для районных звеньев и городов областного подчинения и региональных программ и отчислений в бюджет. Что касается вопросов муниципального уровня, то главы администраций должны быть независимы от вышестоящих исполнительных структур и подотчетны местным представительным органам, разумеется, в рамках полномочий тех и других. Сферой компетенции местного самоуправления являются проблемы муниципального уровня.
- Местное самоуправление возможно лишь при условии выборности акимов низового уровня, причем как сельского, так и районного уровня. В противном случае могут возникнуть противоречия, связанные с различием в источниках легитимности.
- Местное самоуправление не тождественно общественному самоуправлению, а шире последнего и есть единство государственного и общественного начала, которые не исключают, а дополняют друг друга как две формы волеизъявления народа. Каждая из них необходима в определенных границах, и важно определить принципы и механизмы их взаимодействия на каждом уровне осуществления власти.
- Как таковое местное самоуправление возможно на уровне населенного пункта районного подчинения, округа, районов и городов областного подчинения. На более высоком уровне – региона (области) и государства – единство государственного и общественного начала в управлении, в отправлении власти тоже присутствует, но выступает в иной форме, отличной от форм местного уровня. На уровне регионов (областей) местное самоуправление в РК недопустимо в силу унитарного характера нашего государства, необходимости сохранения и укрепления политической целостности Казахстана как независимого государства и предотвращения сепаратистских тенденций.
- На уровне поселка и округа местное самоуправление осуществляется избранным населением акимом, воплощающим государственное начало и нижнее звено исполнительной вертикали, и кенесом (советом), который также избирается населением поселка или округа.
На наш взгляд, перспективным и целесообразным является вариант, который включает выборность и акима, и кенеса (совета), а самоуправление осуществляется во взаимодействии этих двух институтов. Но тогда возникает необходимость законодательного закрепления принципов взаимодействия органов исполнительной и представительной власти, акима и кенеса (совета) и распределения функций и полномочий между ними.
На уровне районов и городов областного подчинения местное самоуправление осуществляется путем взаимодействия местных органов исполнительной и представительной власти, акиматов и маслихатов. Думается, что общественное начало в системе местного самоуправления должно быть усилено путем не только расширения полномочий местных представительных органов, но и путем создания депутатских групп и подключения к контролю структур гражданского общества. В таких органах контроля гармонично взаимодействуют представители основных сегментов гражданского общества и государственных органов.
Перечисленные предложения находятся в полном соответствии с президентско-парламентской формой правления, тогда как другие альтернативные варианты допустимы либо при парламентской, либо при президентской формах правления.
Прилагаем к данному обращению конкретные предложения по проекту Закона “О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан”.
Политсовет Демократической партии “Әділет”
***
Предложения Демократической партии “Әділет” к проекту Закона “О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан”
1. Представленный Правительством законопроект необходимо разделить на два самостоятельных законопроекта и принять их в одном пакете: 1) о местном государственном управлении; 2) о местном самоуправлении.
2. В пункте 1 статьи 44 проекта дается определение местного самоуправления, под которым понимается “система самостоятельной организации деятельности населения административно-территориальной единицы, осуществляемая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою ответственность в порядке, определяемом настоящим Законом, другими нормативными правовыми актами, уставом местного сообщества”.
В этом определении нет самого главного – указания на то, что местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти на местном уровне.
3. Статьей 46 законопроекта регулируется процедура разработки и принятия устава местного сообщества. В ней предусматривается, что данный устав разрабатывается инициативной группой граждан соответствующей административно-территориальной единицы на основе типового устава, утверждаемого Правительством РК, и принимается членами местного сообщества непосредственно путем прямого голосования. Причем порядок подготовки и проведения голосования по принятию устава местного сообщества определяется Правительством РК.
Эта процедура, по нашему мнению, также противоречит нормам статьи 89 Конституции РК и не должна применяться. Основанный на положениях статьи 89 Конституции РК демократический порядок принятия устава местного сообщества должен предусматривать:
— официальное опубликование проекта устава местного сообщества в СМИ соответствующей административно-территориальной единицы;
— обсуждение местным сообществом проекта своего устава;
— принятие устава на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Разумеется, никакого навязывания содержания устава местного сообщества в виде типового устава, утверждаемого Правительством РК, быть не должно. Устав должен только соответствовать Конституции и законам РК.
4. Нормы статьи 49 законопроекта посвящены вопросам образования, правового статуса и компетенции органов местного самоуправления: кенеса, секретаря кенеса, тор-ага кенеса (представителя районного акимата, выполняющего функции местного государственного управления и самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы) и его аппарата.
Этими статьями не предусмотрено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами (указывается лишь в статье 54 законопроекта, что аппарат тор-ага создается в форме учреждения, финансируемого за счет средств местного сообщества), что не дает им возможности полноценной работы. Ведь, лишь при условии предоставления органам местного самоуправления (и представительным и исполнительным) статуса юридического лица: наличия у них собственного имущества и права распоряжения им, права совершать сделки от своего имени, соответствующих прав и компетенции по реальному самостоятельному управлению делами местного значения – эти органы смогут действительно, а не на бумаге, выполнять свои функции по обеспечению основных жизненных потребностей местного населения.
Эти статьи в значительной мере сужают круг вопросов, которые полномочны решать органы местного самоуправления.
5. Соответственно урезанной компетенции органов местного самоуправления проектом предусматривается и финансовое обеспечение их деятельности (статья 61 законопроекта), указывающее, что порядок разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов устанавливается законодательством РК.
Нужна конкретизация в Бюджетном кодексе такого источника дохода, как “средства, переданные из государственного бюджета” с указанием определенных источников дохода, например, поступлений, перечисленных в статье 49 Бюджетного кодекса. Необходимо к финансовым источникам такого рода отнести средства от взимания местных налогов и сборов, а также иных налогов и сборов, взимаемых органами местного самоуправления в соответствии с законом. Также возможно указание в Бюджетном кодексе на ежегодное выделение определенного процента средств республиканского бюджета на нужды местного бюджета.
6. Следует особое внимание обратить на проблему полномочий органов местного государственного управления (маслихатов, акимов и акиматов) и предусматриваемых проектом органов местного самоуправления. По сути, реализация проекта приведет к двоевластию на местах, когда произойдет наложение компетенции названных органов, дублирование их функций даже при условии крайне усеченных, либо неопределенных, либо финансово необеспеченных, предоставляемых проектом органам местного самоуправления.
7. В связи с большими различиями в формах организации экономической основы, администрирования и менеджмента сельских и районных поселений, представляется целесообразным разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: районное и сельское. Возможен и другой вариант: создание двух типов муниципальных образований: первый тип – сельский, с меньшим перечнем полномочий; второй – районный, созданный в рамках бывшего административного района.
8. Проектом недостаточно регламентируется вопрос об ответственности лиц, занимающих должности в органах местного самоуправления.
Необходимо предусмотреть нормы о порядке отзыва руководителей органов местного самоуправления за неисполнение ими своих обязанностей.
Дополнительно нужно предусмотреть нормы отзыва акимов, так как существующие нормы практически не используются и фактически недостаточны для обеспечения подотчетности местной исполнительной власти избирателям.
9. Вопросы правового статуса, компетенции и финансирования деятельности органов местного самоуправления нужно решать в целом, системно. После принятия закона “О местном самоуправлении” целесообразно разработать и принять следующий пакет законов РК:
— закон РК “О статусе муниципального служащего”;
— закон РК “О местном самоуправлении в РК” (но, разумеется, не в предлагаемой Правительством редакции);
— закон РК “О муниципальной собственности”;
— изменения и дополнения в Конституционный закон о выборах в РК по выборам членов местного самоуправления;
— изменения и дополнения в Налоговый кодекс РК;
— закон “О муниципальном бюджете” или дополнить Бюджетный кодекс РК соответствующим разделом.
10. Необходима ратификация Парламентом РК Европейской Хартии местного самоуправления, на основе которой целесообразно подготовить Государственную концепцию “О местном самоуправлении в Республике Казахстан”, которая должна быть вынесена на всенародное обсуждение. По итогам такого обсуждения можно будет разработать новый законопроект “О местном самоуправлении в Республике Казахстан”.
11. В будущем Законе “О местном самоуправлении” представляется важным, по примеру многих европейских стран (Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и др.), закрепить следующие важные формы прямого волеизъявления граждан на местах: местный референдум, местную общественную инициативу (для вынесения населением вопросов местного значения на рассмотрения органа местного самоуправления в пределах его компетенции) и местные общественные слушания.
Политсовет Демократической партии “Әділет”