“Зло, которое долго терпели как неизбежное,
становится непереносимым от одной только мысли,
что его можно избежать”.
Алексис де Токвиль
Многие факторы в Казахстане всплывают как бы вдруг. Вот и региональная проблематика резко активизировалась в электоральный период. Ликвидация выборов по одномандатным округам, усложнение отношений по линии центр — регионы, экономическое неравенство провинций, рост амбиций региональных элит ставят вопрос о том, как учитывать региональные интересы в новом политическом формате. Самопожертвование, как самая обидная форма эгоизма, в регионах сегодня не в моде.
Видовое разнообразие
Что объединяет Усть-Каменогорск, Жезказган, Актау и Туркестан? В первую очередь то, что они являются частью Республики Казахстан как политического организма. Все остальное – главным образом отличия, от природного ландшафта и климата, до хозяйственного уклада и этнического состава населения. Партикуляризм – местные специфические особенности – никто не отменял. А эпоха глобализации своим продолжением имеет усиление регионализации, как на мировом, так и на национальном уровне.
Учет региональных особенностей в сложных по составу странах давно стал критически важным элементом для нормального функционирования и развития. В условиях сильной непохожести регионов по населению (как количественно, так и качественно), главным линиям жизни (добыча полезных ископаемых, финансовый сектор, сельское хозяйство, обрабатывающая промышленность или бюджетная сфера) и просто по географии (область богарного земледелия или орошаемого) остро востребован механизм согласования и взаимного учета различных интересов. Поскольку экономически регионы Казахстана сориентированы на разные рынки, главным цементирующим механизмом является политическая система государства.
За годы независимости сложилась суперпрезидентская модель управления, которая предполагает чрезмерную концентрацию властных полномочий в центре. О необходимости разумной децентрализации и деконцентрации власти говорится давно, однако все заканчивается на уровне деклараций. Галымжан Жакиянов, например, еще в бытность акимом Павлодарской области констатировал, что его ресурса не хватает для решения проблем масштаба региона – постоянно приходится обращаться в Астану. Судя по последним коррупционным скандалам на “вертикали власти” принципиально ничего не изменилось.
Феномен дорогой нефти и затяжного притока сырьевых долларов поменял характер провинциальных будней. В 90-ые годы потерю административного статуса пережил только Алматы. Остальным городам не хватило собственного ресурса, чтобы поддерживать качество жизнедеятельности на прежнем уровне. Самый показательный пример – Талдыкорган, который “опал” с ликвидацией статуса областного центра и вновь ожил с возвращением в него власти и сопутствующего ей бюджетного финансирования.
В 2000-ые годы линии жизни (в том числе задаваемые бюджетными источниками), стали более разветвленными и разноплановыми. Вот и Семей (Семипалатинск), перестав быть областным центром, все-таки сводит концы с концами. Разумеется, это не избавляет город от всевозможных проблем, но в реалиях прошлого десятилетия его судьба представляется совсем печальной.
Области Казахстана по социально-экономическому развитию неравны как между собой, так и внутри себя (уже хотя бы в силу размеров). Поэтому тот факт, что Атырауская область – донор республиканского бюджета, а Жамбылская – реципиент, еще мало о чем говорит. В самом Атырау, если человек оказался вне “нефтяного” или “икорного” мультипликатора, то больше пожинает негативные плоды нефтяной столицы. А в той же Жамбылской области есть Кордайский район, в административном центре которого имелось даже казино, пока не прошла волна отмены лицензий. Вообще село Кордай по темпу и качеству жизни может дать фору многим малым городам страны.
За 101-ый километр
То, что за пригородами Алматы и Астаны тоже есть жизнь, стало очевидно в эпоху нефтедолларов. С одной стороны в изголодавшуюся от безденежья провинцию пошли бюджетные ресурсы (одно “трехлетие аула” поглотило больше трех миллиардов долларов, иной вопрос – с каким эффектом), с другой – в регионы двинулся крупный и средний столичный бизнес. Одно из определений капитализма – расширенное производство, а в Казахстане возможности для роста в ширину приличные.
Приток денег и оживление линий жизни областного масштаба активизировали проблему местных элит. К примеру, если Таир Мансуров, аким Северо-Казахстанской области, с региональной элитой уживается без видимых конфликтов, то Крымбек Кушербаев в Мангистауской области как на вулкане. Складывается впечатление, что Астана не отзывает его из Актау по принципиальным моментам, чтобы “большие люди” масштаба Мангистау не возомнили о себе еще больше.
После того, как в Костанайской области законно оформились латифундии, а промышленные активы получили конкретных владельцев, местная элита перестала быть похожей на саму себя до периода массовой приватизации. Экономическая самодостаточность породила усиление напряжения по линии регион-центр (и не только по Костанаю), поскольку распределение властных полномочий равноценно делению денег. Сложившаяся политическая традиция, когда три четверти процесса “разборок” протекает “под ковром”, уже не может скрыть противоречий между центральной и местными элитами. И они регулярно прорываются в публичное поле.
Феномен местных специфических особенностей не положительный и не отрицательный сам по себе, но неизбежно несет негативные моменты. Историю с массовым заражением ВИЧ в Шымкенте трудно представить в Уральске. Потому что системные проблемы здравоохранения, наложившись на специфику функционирования власти в Южно-Казахстанской области, дали здесь трагический результат не случайно. Первым рвется самое слабое звено.
Бизнесмены жалуются на то, что в Атырауской области “большие мужчины” считают серьезным делом только нефть и икру. Другими сферами, особенно торговлей и сервисом, занимаются мало, но при этом стараются не пускать предпринимателей с Юга, которые умеют и знают, как работать в данных сегментах. В итоге богатый на деньги регион беден на инфраструктуру общественного питания, развлечений и отдыха даже по сравнению с Актау, хотя вроде бы соседи и в обоих случаях главный ресурс всего – углеводороды.
Волна рейдерства и борьбы за передел собственности на региональном уровне мало чем отличается от общереспубликанского. С той только разницей, что по-настоящему интересных объектов здесь меньше, чем, например, в Алматы, а потому и схватки идут жестче. Порою в рейдерском угаре отбирают то, что потом не могут использовать. Так, еще пару лет назад в Карагандинской области угробили золотодобывающую кампанию “АБС-Балхаш”. Эффективное предприятие у прежних владельцев отобрали, но ума как использовать не хватило. В итоге рудники и фабрики превратились в хлам, тысячи людей в поисках работы подались в другие места, налоги и прочие поступления в бюджет прекратились.
Вслед за бизнесом в провинцию пришли и политические партии. Сначала, разумеется, “Нур Отан”, как продолжение государственного аппарата, а потом и оппозиционные, дабы избавиться от упреков в сугубой алматинскости. Внутриэлитный характер политической жизни Казахстана отнюдь не противоречит освоению территорий за 101-ым километром. Там тоже есть местная элита с большими деньгами, собственностью, Интернетом и амбициями. Вопрос в том, кто сможет лучше использовать ресурс, который представляют собой регионы.
Точка бифуркации
По сложившейся традиции, первый ход делает центральная власть. Обеспокоенная контролем над регионами в условиях отсутствия демократических и должных правовых механизмов (в Польше, например, за порядком в провинции следят специальные административные суды, заставляющие выборные органы местного управления держаться в рамках закона), Астана запустила механизмы СПК (социально-предпринимательские корпорации) и выборности по партийным спискам.
СПК “Сарыарка”, например, включает в себя Астану, Акмолинскую и Карагандинскую области. Формально это 650 тыс. кв. км и 2 млн. 687 тыс. человек. Но реально социально-предпринимательская корпорация охватывает территорию не полностью, а точечно – по местам активов. Одно из ее предназначений – получить контроль центральных властей над ресурсами областей и порядком их распределения. Отсюда и надрегиональный статус, чтобы не СПК подчинялась акиму, а аким – СПК.
Кстати, новая иерархия чиновничьих должностей, согласно которой министр стал выше областного акима, также направлена на встраивание “региональных баронов”. В свое время политический режим многое сделал для того, чтобы акимы чувствовали себя на местах удельными князьями (в смысле безнаказанности за любые злоупотребления при соблюдении политической лояльности). Теперь идет процесс конструирования “стойла” для региональных функционеров, с прописыванием более строгих правил для акимов всех уровней.
Выборы по одномандатным округам постоянно превращались в многоканальную политическую торговлю между центром и регионами. Потому что если избирательный округ привлекателен, то на него много желающих как среди местных, так и среди общереспубликанских властно-финансовых группировок. Плюс фактор оппозиции и независимых кандидатов, который тоже требовалось нейтрализовать. Даже в казахстанских реалиях не так просто сделать, чтобы Куляш Агатаева, которую не все знали даже в подъезде ее собственного дома, победила Ораза Жандосова. А против Тохтара Аубакирова по одномандатному округу даже административный ресурс оказался бессилен.
Астана решила отказаться и от системы 50/50 по спискам и мажоритарным округам, потому что она также предполагает механизм длительных переговоров с регионами и гарантированно поставляет “обиженных” представителей элиты. При отсутствии механизма честных выборов нет и нейтрального индикатора, по которому можно проверить, кто победил честно. То, что побеждает “сильнейший”, не всегда придает победителю легитимности.
Система партийных списков, тем более с 7% барьером, формально работает на укрепление централизации и унитарности политической системы. Однако механизм еще не апробирован на предмет учета региональных интересов. Принимая во внимание последние установки с политического Олимпа на головокружительную победу “Нур Отана”, вряд ли предстоящие выборы будут честными хотя бы в сегменте подсчета голосов. В условиях несправедливого избирательного процесса учесть интересы регионов тем более проблематично. Провинция шлет в центр все более мощный посыл, в котором требует, чтобы с ней считались, а в ответ партийный список “Нур Отан”, согласно которому больше половины Казахстана приходится на столицу страны.
Возможно, что в случае совсем диких перекосов региональный фактор будет “подправлен” за счет Ассамблеи народа Казахстана. Но она сама является темным ящиком с непонятным содержанием.
Формально интересы областей и городов республиканского подчинения должен представлять Сенат, куда делегируются по два представителя от регионов, избираемые членами маслихатов. Но сам размер президентской квоты по верхней палате парламента (15 человек) способен нарушить любой баланс региональных интересов. Вдобавок практика работы Сената показывает, что там могут заниматься чем угодно, кроме проблем регионов.
Предстоящие выборы, среди прочего, на деле покажут, каковы позиции регионов с их элитами в политической системе страны. Зависит ли что-либо от них, и если “да”, то, что именно и от кого. Они же создадут прецедент, который сам по себе будет задавать будущие процессы. В общем, страна в точке бифуркации, где определяется выбор на перспективу.