4 июня 2008 года спикер Сената Парламента Касым-Жомарт Токаев направил официальное обращение в Конституционный совет РК, в котором просил дать толкование некоторых статей новой-старой Конституции страны. 26 июня 2008 года в городе Астане состоялось тихое заседание Конституционного совета под председательством Игоря Рогова, на котором было принято нормативное постановление № 5 “Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан”. Мы уже привыкли не обращать должного внимания на решения Конституционного совета, изначального призванного оформлять практические любые решения исполнительной власти. А зря!
Однако история эта началась не 26 июня, не месяцем ранее (в срок, отведенный на рассмотрение обращений), а еще раньше. Бездарно проработавшая в течение 2006 года Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ разработала и внесла на рассмотрение главы государства документ претенциозно названный “Основные направления политического реформирования в Республике Казахстан на 2007-2008 годы”. Данный документ предусматривал внесение изменений и дополнений в Основной Закон страны, для чего была образована специальная рабочая группа под руководством председателя Конституционного совета Игоря Рогова.
Кроме Игоря Ивановича в нее вошли заместитель руководителя администрации Президента Оналсын Жумабеков, председатель комитета по государственному строительству и правовой политике Сената Парламента Ермек Жумабаев, председатель комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Сергей Жалыбин, заведующий Отделом законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента Талгат Донаков, ректор университета имени Д.Кунаева Омирали Копабаев, директор Научно-исследовательского института государства и права Казахского гуманитарно-юридического университета Гайрат Сапаргалиев, заведующий кафедрой конституционного права Казахского национального педагогического университета имени Абая, ныне член Конституционного совета Виктор Малиновский, а также заведующий кафедрой судебной власти и уголовного процесса Казахского национального университета имени Аль-Фараби Калимолла Халиков.
Данная рабочая группа в течение довольно небольшого времени разработала проект закона “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”. Уже 23 апреля 2008 года в своей Алматинской резиденции членов рабочей группы принял президент Н.Назарбаев. Выступавший И.Рогов заявил, что “рабочая группа внесла предложения, в первую очередь, направленные на усиление роли Парламента, в том числе и в процессе формирования Правительства”, хотя как стало понятно позже, документ был направлен, прежде всего, на усиление полномочий самого президента. Смелость и революционность поправок даже обеспокоило президента, который не стал скрывать свой обеспокоенности: “Нужно продумать меры по сохранению влияния и президента и парламента”. Но, впрочем, руководитель страны увиденным и услышанным остался доволен. И как сообщили информагентства, он “особо отметил роль членов рабочей группы, которые внесли соответствующие нововведения в Основной закон страны”.
Сегодня трудно судить о том, что именно предложили члены рабочей группы и что внесено было туда после высочайшего одобрения. Деятельность рабочей группы, да и сам процесс подготовки поправок осуществлялся в довольно закрытом режиме. Общество ознакомилось с наработками рабочей группы уже в виде законопроекта, внесенного президентом в парламент. Но быть может изложенное ниже заставит членов рабочей группы, членов Конституционного совета более полно осветить то, как проходила стремительная спецоперация по изменению Конституции, которая некоторыми политиками была названа “переворотом”?
Но вернемся к нашему повествованию.
16 мая 2007 года президент Назарбаев выступил на совместном заседании палат Парламента и внес на рассмотрение депутатов проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию страны. В своем “эпохальном” выступлении, глава государства отмечал: “Настала пора заложить законодательную основу, которая обеспечит успех начатым либеральным реформам и приведет к новому балансу общественных и государственных интересов, становлению новой системы сдержек и противовесов в государственном устройстве на новом этапе развития Казахстана”. Он предложил “пойти по пути таких изменений в Конституцию, когда республика остается президентской, но с существенным расширением полномочий Парламента”. Это, по его мнению, “практически трансформирует модель нашей республики из президентской в президентско-парламентскую”. Мол “пришло время внести изменения в Конституцию Республики Казахстан и вступить в новый качественный этап развития нашей Родины”.
Дальнейшее уже стало уделом истории. Вдохновленные беспримерным мужеством и аскетизмом исполнительной власти депутаты встречали аплодисментами практически каждое предложение президента. Расчувствовавшиеся депутаты не только решили принять проект в рекордно короткие сроки, но даже самораспуститься. Что и было сделано. Законопроект, который существенным образом изменил Конституцию, принятую в 1995 году на всенародном референдуме, была принят за фантастически короткий срок – 18 минут. Приняв все вытекающие из президентских поправок изменения в законы о выборах, президенте, правительстве, парламенте и другие, спустя месяц завершил свою бесславную деятельность Мажилис третьего созыва. Но разве это кого-то удивило? Напротив, это было закономерно. Удивляла только скорость принятия Основного Закона. Даже самые толерантные к властям политики и политологи возмущались: “Ну, зачем так гнать лошадей, то есть, депутатов?” Мол, поспешишь – людей насмешишь. И, как оказалось, не напрасно…
С высоты сегодняшних дней очень симптоматичными и даже пророческими выглядят слова самого Рогова, который еще 30 мая прошлого года на конференции “Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане” сказал: “Обновленная Конституция, скорее всего, активизирует деятельность Конституционного совета в вопросах ее толкования, что, думается, дает возможность по-новому посмотреть на статус и положение нормативных постановлений совета в иерархии нормативных правовых актов”. Знал, что говорил…
Напомним, что тогда так же, как сегодня, стоял вопрос о председательстве страны в ОБСЕ. Власть стремилась любыми средствами продемонстрировать свою “приверженность к демократии”, что пошла на невиданное ранее насилие над парламентаризмом. Нужно было в соответствии с установленными планами администрации как можно быстрее внести изменения в Конституцию, принять целый ворох конституционных законов, распустить парламент и успеть объявить выборы с тем, чтобы они прошли до октября 2007 года. И этот цейтнот, как будет видно из нижеследующего, сыграл с организаторами и исполнителями конституционного “блиц-крига” довольно злую шутку.
Итак, Конституция была принята. Законы с грехом пополам одобрены. Выборы, из-за страха чиновников, обернулись монопартийным позором. Тогда и в последующие месяцы электоральной суматохи, оплевывания итогов выборов, мало кто догадался серьезно изучить принятые поправки в целом. И, видимо, в ходе подготовки к новому роспуску парламента или по какой-то иной причине, юристы власти стали внимательно читать авторитарный “шедевр”. Не исключено, что выяснилось: в Основной Закон вкрались серьезные недочеты и ошибки. Ошибки, надо сказать, которые бросают тень на всю действующую юридическую корпорацию и на власть в целом. Хотя, кто знает, быть может, на закравшегося в Конституцию “червяка” натолкнулись и вовсе случайно. Есть ведь еще в госорганах толковые, дотошные юристы, которые читают законы более внимательно, досконально просматривают все ссылки и отсылки.
Проблема, как уже догадался читатель, касалась пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан, по которым Конституционный совет принял соответствующее решение.
Пункт 2 статьи 45 Конституции касается полномочий президента. Редакция статьи не претерпела никаких изменений (сравните прилагаемую таблицу):
|
Текст Конституции 1995 года с изменениями и дополнениями 1998 года |
Текст Конституции 1995 года с изменениями и дополнениями 2007 года |
|
Пункт 2 статьи 45 |
Пункт 2 статьи 45 |
|
“В случае, предусмотренным подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, — указы, имеющие силу законов Республики” |
“В случае, предусмотренным подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, — указы, имеющие силу законов Республики” |
Но зато сильным изменениям подверглась статья 53 Конституции, из-за которой, на наш взгляд, разгорелся весь сыр-бор (сравните прилагаемые таблицы). Если статья 53 Конституция образца 1995-1998 годов содержала 13 подпунктов, то та же статья 53 Конституции образца 1995-2007 годов содержала всего 8 подпунктов, связанных с полномочиями парламента. Кстати, хорошая иллюстрация того, что полномочия законодательной ветви власти не выросли, а сократились. Судите сами (выделены штрихом и подчеркнуты исключенные подпункты):
|
Текст Конституции 1995 года с изменениями и дополнениями 1998 года |
Текст Конституции 1995 года с изменениями и дополнениями 2007 года |
|
Статья 53 (целиком) |
Статья 53 (целиком) |
|
“Парламент на совместном заседании Палат: 2) утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет; 3) проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение срока означает принятие возражений Президента. Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в течение семи дней подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом; 4) двумя третями голосами от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года; 5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра Республики, Председателя Национального Банка Республики; 6) заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Правительства и одобряет или отклоняет Программу. Повторное отклонение программы может быть осуществлено большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правительства; 7) большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установленных Конституцией выражает вотум недоверия Правительству; 8) решает вопросы войны и мира; 9) принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; 10) проявляет инициативу о назначении республиканского референдума; 11) заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в Республике; 13) осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией. |
“Парламент на совместном заседании Палат: 3) двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года; 4) решает вопросы войны и мира; 5) принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; 6) заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в Республике; 8) осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией. |
Как видим, были сокращены серьезные полномочия и прерогативы парламента. Но, если отсылка пункта 2 статьи 45 на подпункт 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан (образца 1995-1998 годов) была вполне логичной, то в Конституции образца 1995-2007 годов такая отсылка выглядит, мягко говоря, несуразной. Спрашивается, какая может быть связь между нормой о том, что “В случае, предусмотренным подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы” и подпунктом 4) статьи 53 Конституции, который в новой редакции гласит “решает вопросы войны и мира”. Разве “вопросы войны и мира” не являются прерогативой парламента? Разве введение военного положения означает автоматический роспуск парламента? Разве делегирование президенту полномочий по изданию законов сроком на один год равносильно “вопросам войны и мира”? Неужели президент может считаться “агрессором”, особенно если учесть, что передача ему законодательных полномочий осуществляется “двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат”?
Юридический “казус” (в лучшем случае) более чем очевиден! А если это не просто “казус”?
Почему произошло такое несоответствие? Ответ, на наш взгляд, кроется в указанной выше “спешке”, связанной с процессом принятия Конституции. Нельзя исключить, что маститые юристы, профессора, академики во главе с Игорем Роговым, так торопились, что попросту не удосужились провести полную сверку норм Конституции во всех ее связях и внутренних корреляциях. Нельзя также исключить и бюрократическую инерцию и банальный страх, когда после одобрения президентом Н.Назарбаевым предложений рабочей группы, чиновники администрации и правительства, а также депутаты Мажилиса и Сената даже не стали даже вычитывать законопроект. Возможна ли такая ситуация? Если предлагаемая нами интерпретация событий верна, то более чем вероятна!
Что делают чиновники, после обнаружения подобного казуса? Есть ли выход? Оказывается, есть. Наша Конституция, оказывается, и в самом деле не “исчерпала” себя. Статья 4 Конституции гласит, что “Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики”. Не исключено, что чиновники постфактум решили снять эту коллизию путем принятия специального решения Конституционного совета.
Теперь возникает важный вопрос: кто первым увидел данный казус? Нам кажется, что первым или одним из первых увидел его все-таки чиновник из аппарата Конституционного совета или аппарата Сената Парламента. Почему? Судите сами. Кто больше всех из госаппарата заинтересован в том, чтобы тихо, без привлечения лишнего внимания “развести” сложившуюся ситуацию? Очевидно, что председатель Конституционного совета И.Рогов, который к тому же являлся руководителем рабочей группы по разработке изменений и дополнений в Основной Закон. Именно это заставляет нас сделать предположение, что именно И.Рогов более других был заинтересован в том, чтобы “решить” эту проблему как можно быстрее и наименьшими репутационными (и не только) потерями для себя. Главный смотритель и толкователь Основного закона Рогов, считающий себя специалистом высочайшего класса, в любом случае несет как минимум огромную моральную ответственность за происходящее вокруг Конституции.
Любопытно и другое. Нормативное постановление Конституционного совета, копия которого имеется в нашем распоряжении, датировано 26 июня. Однако, по состоянию на понедельник 14 июля на сайте этого госоргана его текста нет. Поиск с использованием поисковиков “Яндекс” и “Гугл” дает в качестве последнего упоминания события 24 июня, когда парламент утвердил отчет Конституционного совета о конституционной законности за 2007 год. На сайте Конституционного совета в разделе “Новости” можно прочитать, что:
“9 июля 2008 года в Верховном Суде Республики члены Конституционного Совета А.М.Нурмагамбетов и У.М.Стамкулов приняли участие в работе научно-практической конференции: “Совершенствование процесса отправления правосудия и введение института помощников судей”.
“За значительный вклад в становление и развитие Республики Казахстан и ее столицы, а также в ознаменование 10-летия столицы Казахстана города Астаны Указом Главы государства награжден юбилейной медалью “Астананың 10 жылдығы” Председатель Конституционного Совета Рогов И.И.”.
“За значительный вклад в становление и развитие Республики Казахстан и ее столицы, а также в ознаменование 10-летия столицы Казахстана города Астаны Указом Главы государства награждены юбилейной медалью “Астананың 10 жылдығы” бывший член Конституционного Совета Абишев Х.А., члены Конституционного Совета Бахтыбаев И.Ж., Белоруков Н.В., Жаилганова А.Н., Малиновский В.А., Нурмагамбетов А.М., Стамкулов У.М., руководитель Аппарата Темербеков А.А., а также сотрудники Аппарата Конституционного Совета Есенгалиева А.К. и Сулейменова М.С.”.
“27 июня 2008 года в Центре отдыха “Зерен” Акмолинской области член Конституционного Совета Республики Казахстан А.Н.Жаилганова по приглашению Института парламентаризма Народно-демократической партии “Нур Отан” приняла участие в работе III-го заседания Политического клуба межпартийного и общественного диалога на тему: “Конституционная реформа: итоги первого года”.
“27 июня 2008 года член Конституционного Совета Республики У.М.Стамкулов принял участие в работе I Астанинского экономического форума, организованного Организационным комитетом по созданию Евразийского экономического клуба ученых. Указанный форум является началом работы Евразийского экономического клуба ученых, созданного в целях реализации предложения Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева”.
“26-27 июня 2008 года в г.Тирана (Албания) советник Председателя Конституционного Совета Республики Б.М.Нурмуханов по приглашению Секретаря Венецианской комиссии Совета Европы Д.Букиккио принял участие в заседании 7-ой встречи Совместного Совета по конституционному правосудию Европейской комиссии к демократии через право”.
“23 июня 2008 года в г.Алматы Председатель Конституционного Совета Республики И.И.Рогов принял участие в международной научно-практической конференции “Нурсултан Назарбаев – триумф Астаны”, посвященной 10-летию столицы”.
Но новостей о том, что 26 июня 2008 года было принято нормативное постановление № 5 “Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан” — нет. А ведь это очень важное, нечастое событие в жизни не только Конституционного совета, но и страны!
В соответствии со статьей 37 Конституционного Закона “О конституционном Совете Республики Казахстан” в итоговом решении Конституционного Совета помимо всего прочего должны быть указаны порядок и сроки исполнения и опубликования решения (подпункт 15). Однако интересующий нас итоговый документ содержит лишь общую формулировку “Опубликовать настоящее постановление на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях”.
Кстати, на сайте Сената нам не удалось обнаружить сведений о том, что спикер Сената Касым-Жомарт Токаев 4 июня 2008 года направил свой запрос! Фантастика, просто!
Поразмыслим дальше. А дальше, по нашему разумению, начинается самое интересное.
Как могли развиваться события? А могло быть и так. Допустим, что некий клерк, юрист или депутат случайно наткнулся на упомянутый выше казус со статьей 53 Конституции. Сам или через других лиц он мог обратиться к главному конституциеведу. Думать, что И.Рогов все это время знал и ничего не делал, мы не можем. Тот, подумав, вероятно мог обратиться (а мог и не обращаться) к президенту. Однако согласно статьи 72 Конституции Конституционный Совет принимает обращения от строго ограниченного круга лиц, которыми могут быть помимо президента — председатель Сената, председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министр. Если допустить, что президента решили “не беспокоить по пустякам”, и шумиху с большим количеством участников не разводить, то наиболее вероятно, что Рогов мог обратиться из всего списка именно к Токаеву, а не, скажем, Мусину.
Далее уже техника. Понимающий всю щекотливость ситуации Токаев вполне мог написать официальный запрос в Конституционный совет (не сильно афишируя и не публикуя запрос в СМИ и на сайтах) с просьбой ответить на вопрос (довольно хитро составленный): “вправе ли Президент Республики, исходя из смысла норм, содержащихся в пункте 2 статьи 45, подпунктах 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики, в случае делегирования Парламентом законодательных полномочий осуществлять данные полномочия и каковы при этом пределы осуществления полномочий?”.
Конституционный совет в долгу не остается и оперативно готовит еще более казуистический ответ, который содержит следующую постановляющую часть:
“1. Парламент Республики Казахстан вправе делегировать Президенту Республики полномочия по изданию законов:
в мирное время в соответствии с подпунктом 3) статьи 53 Конституции;
в военное время в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и подпунктом 4) статьи 53 Конституции.
2. Пределами осуществления Президентом Республики делегированных законодательных полномочий являются:
в мирное время, исходя из подпункта 3) статьи 53 Конституции, — принятие парламентом на совместном заседании Палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента Республики закона о временном делегировании Главе государства законодательных полномочий на срок, не превышающий одного года;
в военное время, исходя из пункта 2 статьи 45 и подпункта 4) статьи 53 Конституции, — принятие Парламентом на совместном заседании Палат решения об объявлении войны…”.
Пожалуй, здесь можно и прервать официальное цитирование документа и задаться логичным вопросом: зачем нужно было милитаризировать довольно мирную статью Конституции? Не лучше ли было признать ошибку, снова собрать палаты парламента и принять одну единственную поправку в пункт 2 статьи 45 Конституции? Что стоит изменить всего одну цифру в Основном Законе? Тем более что на оформление такой “технической ошибки” было бы потрачено даже менее 18 минут?
Что еще можно сказать? Президенту и Парламенту, которые, по сути, назначают председателя и членов Конституционного совета, следовало самым серьезным образом изучить деятельность и решения этого органа за последние несколько лет. Уверены, что непредвзятый, объективный анализ мог бы только способствовать улучшению конституционного законодательства и практики его толкования. Описанный выше случай заставляет сделать неутешительные выводы не только о деградации судебно-правоохранительной системы, к которой относится Конституционный совет, но и о депрофессионализации юридической корпорации, обслуживающей государственные органы и институты.
Остановить теперь всю эту канцелярию по Конституции может только сам президент. Ему достаточно внести свои возражения, потребовать восстановить законность и отправить в отставку целую группу чиновников. Это, кстати, лучше бы доказало приверженность власти к демократии, ее ответственность, продемонстрировало бы гибкость системы, способной признавать и исправлять собственные ошибки. Кроме того, это отличная возможность для роспуска однопартийного парламента, большинство депутатов которого в свое время принимали участие в принятии конституционных поправок.
И последнее, если приведенные выше версии и гипотезы окажутся верными, то все лица, ответственные за разработку и продвижение законопроекта о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики, принятую парламентом в мае прошлого года за рекордно короткие сроки, должны в лучшем случае подать в отставку.