Уважаемые гости, дорогие друзья!
Сегодня у нас с вами особенный, в своем роде уникальный повод для встречи. Рабочая группа Координационного совета демократических сил страны выносит на ваш суд, на суд казахстанской общественности проект Новой Конституции Республики Казахстан.
Хотя идея о пересмотре Конституции вынашивалась демократическими силами в течение последних нескольких лет, но мы только недавно решились непосредственно взяться за это очень серьезное и ответственное дело.
Предлагаемый нами документ стал итогом почти двухмесячного труда, в ходе которого разработчики постарались мобилизовать все свои знания и правовой опыт. В состав рабочей группы широко привлекались специалисты различных областей знаний, самым тщательным образом учитывался лучший, проверенный временем зарубежный опыт. Но самое главное – в полной мере были учтены наши, казахстанские уроки, наш отечественный путь поисков и ошибок.
Почему мы считаем, что настало время создать новый Основной Закон страны?
Да, в Казахстане существует Конституция с демократическими, красиво звучащими фразами. Но наш народ не стал свободнее.
Идет уже 14-й год, как наша страна обрела свою государственность. Но новое государство не стало слугой и опорой своих граждан.
За годы независимости в Казахстане шесть раз проходили президентские и парламентские выборы. Но ни одни из них наш народ не признал честными и свободными. Ни одни из них не породили к нам чувство доверия и уважения со стороны мирового сообщества.
Сегодня Казахстан добывает 60 миллионов тонн нефти — в три раза больше, чем на заре независимости. Но народ не стал жить лучше.
Власть всегда призывала к борьбе с коррупцией. Но мздоимство продолжает разрастаться, как снежный ком.
С высоких трибун нам твердят об успехах развития Казахстана. Но во всех международных рейтингах, отражающих качество жизни людей, свободу общества и экономики, наша страна стала безнадежным аутсайдером.
По всем разумным законам так не должно быть, но так происходит.
Не пора ли увидеть причину всех этих бед там, где она и кроется – в государственно-политическом устройстве нашей страны, созданном на основе действующей Конституции?
Именно определенная заданность Основного Закона позволила президентской власти полностью подмять под себя все другие институты государства. Именно лукавство этого документа превратило в фикцию принцип разделения властей, способствовало расцвету коррупции и произвола, породило отчуждение между властью и народом. Новые доказательства этому принес минувший год, отмеченный беспрецедентными фальсификациями выборов в Мажилис, наступлением власти на демократические институты и само понятие инакомыслия.
Вполне закономерно, что нацеленная, по существу, лишь на укрепление власти одного человека, Конституция 1995 года очень быстро пришла в противоречие с самыми насущными потребностями общества XXI века, которые прежде всего связаны с эффективным обеспечением прав и свобод граждан. Сохранение такого противоречия несет в себе угрозу острых социальных конфликтов, дестабилизации и противостояния, чего не может желать ни один здравомыслящий казахстанец. Возведенная в нашей стране конструкция власти напоминает перевернутую пирамиду, которая вместо широкого основания народовластия покоится на своем острие. Излишне говорить, что такое сооружение грозит опрокинуться при первых же серьезных испытаниях, — и под обломками окажется наше государство.
Различные недомолвки, обилие отсылок в тексте действующего Основного Закона лишь подчеркивают его “узкоприкладной” характер и, по сути, ставят под угрозу стабильность и предсказуемость государственного законодательного процесса, способствуют неисполнению законов.
В искоренении всех этих недопустимых, порочных, опасных недостатков наша рабочая группа и видела свою главную задачу. Однако нам с самого начала стало ясно, что изменить дух и направленность Конституции, обеспечить целостное, прогнозируемое, стратегически ясное развитие законодательной базы государства способны не отдельные поправки, но лишь разработка Нового Основного Закона Казахстана.
Мы стремились, чтобы этот документ получился максимально прочным с точки зрения его правовой устойчивости. Благо, веками совершенствуемые во всем мире принципы демократии и народовластия предлагают богатый опыт создания стабильных, саморегулирующих общественных систем. В то же время разработанный нами проект предусматривает предельно допустимое прямое действие своих норм – поскольку именно “дух и буква” Основного Закона имеют основополагающее значение для личности, общества и государства.
Конечно, конституционное регулирование не может быть всеохватным. Но будучи сжатым и лаконичным Основной Закон должен содержать необходимый минимум норм, чтобы выполнить свое социальное предназначение – заложить базу и задать вектор развития общественных отношений.
Поскольку рабочая группа ставила главной своей задачей формирование демократического конституционализма, нам представляется, что этой цели в своей совокупности достигают следующие правовые институты, отраженные в предлагаемом проекте:
— демократическое общество и государство;
— взаимодействие между органами государственной власти и институтами гражданского общества на основе гражданского партнерства и социального заказа;
— свобода личности, демократические права и свободы граждан;
— инструменты власти, сочетающие прямое народовластие, и органы власти, формируемые демократическим путем, их полномочия и взаимодействие;
— избирательная система, основанная на всеобщности, свободе, прозрачности, состязательности выборов и гражданском контроле;
— политический плюрализм и идеологическое многообразие.
Хотя соответствующая идеология, как нам представляется, “красной линией” проходит через весь текст Новой Конституции, тем не менее, я бы хотел коротко остановиться на основных положениях предлагаемого проекта.
Первый раздел раскрывает основы конституционного устройства. В ней отсутствует действующий, коварный по своей сути конституционный тезис о единстве государственной власти. Мы сразу же подчеркиваем самостоятельный характер существования законодательной, исполнительной и судебной ветвей, взаимодействующих между собой на основе системы сдержек и противовесов. Тем самым резко сужаются возможности для узурпации власти – будь то одна из ее ветвей, партия или отдельная личность. Кроме этого Новая Конституция содержит уточнение, что “Узурпация и захват власти являются особо тяжкими преступлениями”.
Право выступать от имени всего народа принадлежит Парламенту, а Президенту — только в пределах его конституционных полномочий.
Здесь я бы хотел также выделить статью 7, которая, в частности, гласит: “Земля и ее недра, воды и другие невозобновляемые природные ресурсы принадлежат народу Казахстана… Государство гарантирует каждому гражданину Республики Казахстан получение справедливой доли от реализации природных богатств…”. На наш взгляд, без такого закрепленного в Конституции положения все разговоры о строительстве в Казахстане справедливого социального государства останутся пустыми словами.
Развивая эту мысль, проект устанавливает предоставление минимального размера оплаты труда, пенсий и пособий, способного обеспечить гражданам достойный уровень жизни. Гарантируются оказание необходимого объема бесплатной медицинской помощи, создание минимальных жилищных условий малоимущим. Под особую государственную заботу берутся многодетные семьи и беременные женщины.
Новая Конституция не только гарантирует свободу экономической деятельности, беспрепятственное перемещение товаров и услуг, единство экономического пространства и поддержку конкуренции. Государство принимает на себя обязанность обеспечивать стабильность общего уровня цен, умеренность налогообложения поддержку малого бизнеса и регулирование естественных монополий.
Одной из особенностей второго раздела является уточнение, что “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека и гражданина, обладают приоритетом над законодательством Республики Казахстан и непосредственно порождают права и обязанности граждан”. Ограничение прав и свобод человека возможно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты законных интересов других людей. Другие ограничения не допускаются.
Основными \»новеллами\» раздела являются, в частности, такие нормы, как заключение под стражу только по решению суда, трехкратное сокращение несанкционированного судом задержания, предоставление права на защиту подозреваемым, неприкосновенность частной жизни, которая может быть нарушена только по судебному решению. Никто не может осуждаться заочно.
В этом же разделе вводится альтернативная военная служба, устанавливается обязательность предоставления гражданину всех материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Условием проведения митингов, уличных шествий и демонстраций граждан станет лишь предварительное уведомление властей. То есть сегодняшняя разрешительная система остается в прошлом.
Вводится понятие парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. С целью повышения эффективности работы Уполномоченного по правам человека право избрания на этот пост сроком на 8 лет предлагается предоставить Парламенту.
Достаточно красноречиво название совершенно нового, третьего раздела – “Гражданское общество”. Здесь, в частности, дается определение политическим партиям, как институтам, содействующим формированию и изъявлению политической воли граждан. В соответствии со статьей 48 “не допускается монополия деятельности какой-либо одной политической партии и создание государством особых условий для деятельности отдельных партий”. Я думаю, из нашего политического лексикона навсегда должно уйти это двусмысленное словосочетание “партия власти”, дискредитирующее само понятие политической партии. Слишком много потрясений и разочарований нашему обществу пришлось пережить, чтобы окончательно осознать эту простую истину.
Столь же важно, что политические партии смогут рассчитывать на бюджетное финансирование. Таким образом, политика будет избавлена от роли обслуги экономических и клановых группировок.
Особый, четвертый раздел посвящен избирательной системе. Новшество этого раздела связано с проведением республиканского референдума. Хотя правом его назначения наделен только Парламент, но если число граждан, инициировавших проведение республиканского референдума, превысит пятьсот тысяч человек, назначение референдума обязательно.
Избирательные комиссии будут формироваться по предложениям участвующих в выборах политических партий и кандидатов. Это делает процесс подсчета голосов максимально прозрачным. Принципиально важно, что любой контроль за волеизъявлением граждан преследуется по закону. Исполнительная власть обязана обеспечить полноту и достоверность списков избирателей.
В рамках моего выступления сложно даже перечислить все обилие нововведений, которые вводит пятый раздел предлагаемого проекта, касающийся воплощения принципов народовластия и создания реальной, сбалансированной системы разделения властей. Хотел бы подчеркнуть, что при всем огромном опыте мирового парламентаризма здесь не идет речь о какой-либо аналоговой модели либо заимствовании из существующих государственных систем. Скорее, у нас получился синтез из всех признанных демократических форм правления, наиболее соответствующий нашим реалиям.
Прежде всего, наряду с отказом от неуместной в унитарном государстве двухпалатной системы, мы предполагаем существенное расширение полномочий Парламента, именуемого Мажилисом.
Мы посчитали необходимым сразу же закрепить, что Парламент является единственным законодательным органом с 4-летним сроком полномочий депутатов. Предлагаемый состав депутатского корпуса насчитывает 150 человек. Одна половина из них избирается по мажоритарной системе в одномандатных территориальных округах, другая формируется пропорционально по спискам политических партий. Проходной “барьер” в Мажилис для партий снижается до 5 процентов голосов избирателей.
Существующие полномочия Парламента дополнены, в частности, следующими правами:
— право назначения референдумов;
— право контроля за соблюдением законов и исполнением республиканского бюджета;
— дача согласия Президенту на назначение министра иностранных дел, обороны, министра юстиции, руководителей службы разведки и контрразведки;
— дача согласия Премьер-министру на назначение Президентом членов Правительства (при этом Мажилис вправе отозвать свое согласие на назначение любого члена Правительства при условии нарушения Конституции и законов, что автоматически предполагает его освобождение от должности);
— заслушивание отчета Правительства об исполнении бюджета (отклонение отчета ведет к отставке Правительства);
— проведение парламентских расследований;
— внесение в Верховный суд представления об отстранении от должности Президента республики в случае нарушения им Конституции страны или совершения тяжкого преступления (решение принимается двумя третями голосов депутатов);
— назначение очередных выборов Президента республики;
— утверждение состава Высшего судебного совета (этот коллегиальный орган будет призван осуществлять отбор кандидатур в судьи областных и приравненных к ним судов, а также специализированных судов для их избрания Мажилисом);
— избрание и освобождение по представлению Президента судей Верховного и Конституционного судов;
— формирование Контрольной комиссии (речь идет об усиленном по своим полномочиям аналоге нынешнего, целиком подотчетного исполнительной власти Счетного комитета),
— избрание и освобождение от должности по предложению политических партий членов Центральной и территориальных избирательных комиссий.
Завершая эту часть своего рассказа, я хотел бы особо подчеркнуть, что, разрабатывая проект Конституции, мы не стремились наделить Мажилис какими-то небывалыми полномочиями. Мы старались наполнить жизнью те функции, которые органически присущи любому Парламенту. (При условии, если мы придаем самому понятию “Парламент” его общепринятое во всем мире, а не декоративное значение). Будучи председателем Мажилиса, я на протяжении пяти лет каждый день убеждался, как отсутствие реальных контрольных полномочий, невозможность мало-мальски влиять на жизнь государства превращают в фикцию все действия и замыслы законодателей по улучшению жизни сограждан, порождают безынициативность и апатию самих депутатов. Ситуация, когда избранники народа превращены в безропотных оформителей законодательных идей Правительства, не может быть далее терпима.
Говоря о шестом разделе, следует отметить, что, учитывая полученные нашей страной уроки, полномочия Президента, становящегося не главой государства, как ныне, а фигурой исполнительной власти, ограничиваются одним 5-летним сроком.
Из предыдущего раздела видно, что полномочия Президента значительно сокращены, в том числе, исключены его законодательные полномочия. В числе полномочий Президента сохранены лишь руководство внешней политикой, вооруженными силами и обеспечением национальной безопасности, право издавать указы подзаконного характера, решать вопросы гражданства и помилования.
Статья 79 гласит: “Члены семьи Президента, его близкие родственники не могут занимать руководящие должности в государственных органах и организациях”. Необходимость этой нормы тоже продиктована нашим горьким опытом.
Ответственность Правительства перед Президентом ограничена вопросами международных отношений, обороны и безопасности. По всем другим вопросам, в том числе по исполнению законов, бюджета, государственных программ, Правительство подконтрольно Парламенту.
Седьмой раздел проекта Основного Закона посвящен судебной власти.
Она состоит из судов общей юрисдикции и Конституционного суда. Их финансирование определяется Парламентом без участия Правительства. Судьи районных судов избираются населением, остальные – Мажилисом по представлению Высшего судебного совета.
Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство предполагается привести в максимальное соответствие с мировыми стандартами и логикой. В частности, должно быть бесповоротно покончено с тем конституционным статусом органов прокуратуры, который до сих пор позволяет этому карательному рудименту советской эпохи “нависать” над другими государственными органами и целыми ветвями власти. Компетенция прокуратуры отныне целиком исчерпывается представлением интересов государства в суде. В этом смысле принципиально важно, что она является частью исполнительной ветви власти и возглавляется министром юстиции. Эта должность входит в особую группу должностей, назначения на которые осуществляется напрямую Президентом при согласии Парламента.
Наконец, заключительный, восьмой раздел посвящен вопросам государственного территориального управления и местного самоуправления. Этот вопрос вызвал у членов рабочей группы наибольшие споры – как по природе этих видов управления, так и по проблемам обеспечения должной управляемости государством. В итоге мы предлагаем промежуточный вариант решения проблемы. То есть, избираемые населением местные органы управления, являясь по смыслу институтами местного самоуправления, в то же время наделяются полномочиями государственного органа территориального управления. Это некий симбиоз, который призван сочетать решение местных вопросов с обеспечением проведения на местах общегосударственной политики.
Таковы контуры проекта Новой Конституции Республики Казахстан, которые я смог обрисовать в рамках своего доклада. Конечно, мы не претендуем на то, что наш проект является истиной в последней инстанции. Напротив, мы хотим, чтобы Новая Конституция прошла через всестороннее общественное обсуждение, подверглась самому непредвзятому, в том числе критичному анализу. Мы твердо убеждены: чем шире будет общественная база обсуждения проекта будущей Конституции, тем долговечнее получится новый Основной Закон и благотворнее его воздействие.
С каждым днем все больше наших сограждан понимают, что будущее Казахстана немыслимо без создания прочных правовых основ подлинной демократии и гражданского общества.
В том, чтобы эффективно способствовать решению этой задачи, разработчики проекта Новой Конституции и видят свой долг перед Родиной и соотечественниками.
Мы верим, что торжество права и разума, неравнодушие миллионов казахстанцев выведут нашу страну из сегодняшнего исторического тупика.
Спасибо за внимание.