ГИПИ — Глобальная Инициатива по Политике Интернет Представительства Международной организации Интерньюс Нетуорк в Казахстане
***
Несколько дней назад на новостных лентах появилась информация о возможном введении в действие Правил распределения доменного пространства казахстанского сегмента сети Интернет (далее Правила). Они были утверждены 5 апреля с.г. Приказом и.о. Председателя Агентства по информатизации и связи г-ном Аскаром Жумагалиевым.
Сейчас мы говорим только о возможности введения, так как до сих пор непонятно, с какого момента будут действовать эти Правила. В Приказе оговорено, что он вводится в действие по истечении десяти дней со дня его официального опубликования. Однако основной документ (Правила) не содержит норму, разъясняющую с какого дня начинают действовать сами Правила — со дня регистрации, опубликования Приказа или одновременно по истечении десяти дней со дня опубликования Приказа.
Но, судя по всему, вопрос о сроках сейчас не является принципиальным. Важнее тот факт, что принято политическое решение, документ разработан и утвержден… И немедленно вызвал шквал недоуменных откликов и комментариев – как профессионалов, так и любителей, которые имеют отношение к казахстанскому сегменту сети Интернет. Волна недоумения переросла в слухи в виде версий: кому это нужно, какова цена вопроса, что это — непрофессионализм основных разработчиков или очередной инструмент цензуры и контроля над информацией в казахстанской Зоне Интернет? И не дают ли Правила возможность применять их достаточно избирательно?
Поясню: все вопросы, по сути, касаются одного пункта под номером 8.2, уже успевшего стать одиозным: “Регистрация доменного имени может быть приостановлена в следующих случаях:
…
2) WEB-сервера, имеющие доменные имена в зарегистрированном доменном имени, располагаются за пределами Республики Казахстан”.
По некоторым оценкам, от 50 до 70% веб-серверов, имеющих доменное имя KZ, располагаются (хостятся) за границей – в России, США, Великобритании и других странах. Почему? Классический ответ по законам – дешевле и эффективней. За границей расположены веб-сервера не просто частных лиц или мелких коммерческих компаний, но и мировые мега-брэнды сегмента KZ (www.google.kz, например), и целый ряд сайтов информационных агентств, и популярные в Казахстане сайты веб-изданий.
Не трудно спрогнозировать, к чему может привести введение Агентством Республики Казахстан по информатизации и связи правовой нормы, которая привязывает приостановление регистрации к территориальному фактору. Тут вырисовываются с некоторыми вариациями всего три варианта:
Первый (почти трагический): Уполномоченный государственный орган действительно приостанавливает регистрацию вновь создающихся веб-сайтов с доменом KZ, если они располагаются за пределами Казахстана. Мы надеемся, что исполнители и авторы Правил понимают, что в соответствии с законом Республики Казахстан “О нормативных правовых актах” (ст. 37), действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие, так же как нормативные правовые акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Таким образом, требования Правил никак не могут быть распространены на “web-сервера, имеющие доменные имена в зарегистрированном доменном имени” до возможного вступления в силу данного документа.
Однако в любом случае, ограничительная мера может применяться к новым веб-сайтам и такие действия серьезно повлияют на перспективы развития казахстанского Интернета. Повторюсь: предпринимается попытка государственного регулирования вопросов, которые сейчас решаются с точки зрения экономической и технической целесообразности.
Второй вариант (почти трагикомический): норма будет продекларирована юридически, но фактически исполняться не будет в силу целого ряда факторов, в том числе, технических. Артем Тараканов, IT-специалист Представительства Международной организации Интерньюс Нетуорк в Казахстане ставит резонный вопрос: “Подготовлен ли технически регистрант (KazNIC) к проведению мониторинга серверов, на которых расположены сайты домена .kz? Во-первых, это требует привлечения дорогостоящих специалистов, а во-вторых, такие проверки должны быть плановыми, поскольку в момент регистрации физически сайт может находиться здесь, а через некоторое время — совершенно в ином месте (для этого потребуется лишь внести изменения в настройки DNS-серверов, что совсем не прозрачно для KazNIC\’а). Ну и наконец, насколько я знаю, не существует официального документа с перечнем казахстанских сетей. Получить какую-то информацию по ip-адресу можно из RIPE, но информация эта будет лишь о принадлежности к сети того или иного провайдера. Однозначного ответа по географии она не даст”.
Таким образом, казахстанское законодательство “обогатится” еще одной мертвой нормой (такой же как, например, признание веб-сайтов средством массовой информации), которая станет нормой “на всякий случай”, но исполнять ее на регулярной основе будет технически и экономически невозможно или нецелесообразно. Остается только догадываться, чем было продиктовано такое решение. Несколько версий: “С одной стороны, такой шаг можно посчитать направленным на развитие отечественного рынка услуг хостинга и привлечение трафика в казахстанский сегмент сети, с другой — явно прослеживается попытка властей взять функционирование отдельных сайтов под свой контроль. Учитывая то, что львиная доля сайтов в домене .kz в настоящий момент располагается на серверах, находящихся за пределами РК, тотального их прикрытия ожидать, видимо, не следует. Однако в некоторых \»особых\» случаях — вполне возможен и такой исход”, — комментирует Артем Тараканов.
Действительно, серьезно смущает характер допущения данной нормы — что называется “на всякий случай”. Разработчик устанавливает: “регистрация может быть приостановлена”. Это подразумевает, что может быть и НЕ приостановлена, что, в свою очередь, подразумевает избирательность или выборочность действия данного положения. Логично возникают вопросы, кто и по каким критериям будет устанавливать субъект, в отношении которого действует эта норма? Правила не дают ответа на этот вопрос.
И, наконец, третий (разумный, но почти фантастический) вариант: сейчас нет ответа на вопросы, зарегистрирован ли данный нормативный акт, и с какого момента он вступит в действие. Таким образом, у Уполномоченного органа еще есть правовой и временной люфт, чтобы обсудить и пересмотреть этот спорный вопрос, успевший вызвать серьезный резонанс среди специалистов.
Здесь мы подходим к системному моменту: каким образом готовился этот документ, как и с кем было организовано обсуждение, если вообще оно имело место. К сожалению, весьма часто ведомственный законодательный процесс поставлен с ног на голову. Сначала в недрах ведомства зарождается проект документа, затем он утверждается приказом руководителя того же ведомства, а post factum начинает обсуждаться в обществе (вызывать недоумения, становиться поводом для различных круглых столов, на которых вырабатываются рекомендации по изменению законодательства). Если повезет и удастся убедить, изменения вносятся. Только время проходит и ситуация успевает измениться. В частности, казахстанские предприниматели давно рассматривают ведомственное нормотворчество как основной источник коррупции в Казахстане. К счастью, далеко не все решения принимаются с целью извлечения личной или групповой выгоды. Но к несчастью, целый ряд документов становится тривиальным результатом либо непрофессионализма, либо недостаточной проработки. В данном случае, проработка предполагает диагностический анализ, участие независимых экспертов по вопросу, и конечно же, обеспечение общественного обсуждения с привлечением всех заинтересованных сторон.
Было ли организовано такое обсуждение по вопросу распределения доменного пространства в Казахстане — сказать трудно. Если судить по единодушной реакции казахстанских специалистов — нет. Скорее всего, о разработке данных Правил не мог не знать действующий регистратор KazNIC. Однако никаких комментариев от этой организации пока не последовало.
К слову, больше года на веб-сайте Агентства по информатизации и связи действует прогрессивная (с точки зрения демократизации законотворчества) рубрика “Проекты нормативно-правовых актов”. Так вот, проект Правил на сайте АИСа не обсуждался.
На всемирном уровне вопросы распределения доменных имен первого уровня находятся в ведении международной организации ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers). В 1998 г. правительство США начало передавать ответственность за управление DNS (системой доменных имен) организации ICANN, которая была образована глобальным сообществом заинтересованных лиц сети Internet.
ICANN – это независимая, некоммерческая компания частного сектора, базирующаяся в Калифорнии, в задачи которой входит управление технической координацией функций в сети. Если можно говорить о том, что какая-либо одна организация несет ответственность за технические функции Internet, то такой организацией является ICANN.
5 апреля 2005 года в Мар-дель-Плата ICANN принимает Руководящие принципы по делегированию и управлению страновых кодов доменов первого (верхнего) уровня, (Principles and Guidelines for the Delegation and Administration of Country Code Top Level Domains — http://www.gac.icann.org/web/docs/cctld/ccTLD_Principles_MDP_Final.rtf), которые были представлены Правительственным Совещательным Комитетом (Governmental Advisory Committee – GAC).
При этом не следует рассматривать факт фигурирования в документе Правительств и уполномоченного органа стран как необходимость обязательного государственного регулирования в этой сфере. Вени Марковски, Руководитель Интернет Общества Болгарии, имеющий длительные деловые связи в ICANN, а также эксперт Парламентского комитета по транспорту и телекоммуникациям, к которому мы обратились за комментариями, сослался на положения болгарского законодательства — в соответствии с ним, “ни Национальный Регулятор, ни Правительство не обладают полномочиями по распределению пространства местного сегмента (Системы доменных имен), а также IP-адресов. Это является прерогативой местного интернет-самоуправления и международных организаций (ICANN, RIPE)”.
В Руководящих принципах ICANN даются настоятельные рекомендации следующего характера: “По вопросам и решениям, которые принимаются в сфере работы Регистратора, Правительство должно тесно сотрудничать с местным интернет-сообществом”. Руководящие принципы настаивают на том, что все решения в области распределения пространства доменных имен страны должны приниматься с учетом интересов всех игроков в этой области и, прежде всего, местного интернет-сообщества, при этом не противоречить общим тенденциям развития глобального информационного пространства. Очевидно, что Уполномоченный орган в Казахстане не счел нужным провести соответствующие консультации, а также разъяснить этому интернет-сообществу цели, задачи и мотивы принятия данных Правил.
По структуре и содержанию, подавляющая часть Правил направлена на регулирование следующих вопросов: “Отказ в регистрации доменных имен”, “Приостановление регистрации доменного имени”, “Отмена регистрации доменного имени”. Автор (законодатель) завершает текст документа не менее впечатляющим аккордом: “При выявлении нарушений настоящих Правил, уполномоченный орган вправе подать исковое заявление в суд об отмене регистрации”.
При этом ни единым положением не обеспечиваются права Регистранта (лица, подавшего заявку) на апелляцию или обжалование действий Регистратора или уполномоченного органа, не урегулированы процедура рассмотрения такой апелляции, ее сроки, орган, который будет заниматься рассмотрением жалоб, а также процедура урегулирования других возможных споров.
Данные Правила скорее вызывают вопросы, нежели отвечают на них. Одним из принципиальных вопросов является статус Регистратора. Сегодня неформально (с благословения ICANN) таковым является организация KazNIC. Означает ли принятие Правил смену Регистратора и переделегирование полномочий? Как будет определяться статус Регистратора: будет ли это самоуправляемая структура, действующая по принципу независимого регулятора? Если так, то будет ли она разрабатывать дополнительные стандарты и действовать в соответствии с ними? Из чего будет складываться плата за регистрацию и пр.? На эти вопросы новый документ не дает ответов.
К сожалению, некоторые проблемы развития ICANN, и в частности, разработка таких Правил, как в Казахстане, демонстрируют тенденцию к бюрократизации и попытку прямого государственного управления Интернетом в отдельных странах. Зона Интернет изначально является открытой и самоуправляемой. Совершенно очевидно, что государство не должно любыми путями стремиться регулировать и контролировать эту зону, но должно стимулировать развитие механизмов цивилизованного самоуправления. А если говорить о нашей стране и Уполномоченном органе, законодатель, устанавливая правила в такой специфичной сфере как Интернет, должен, по крайней мере, обеспечить консенсус всех заинтересованных сторон. Похоже, казахстанскому Интернету пытаются навязать некое контролируемое “гражданство” с четкими обязательствами и минимальными преимуществами.