Как мы покажем ниже, миссия правительства нового премьер-министра Масимова – завершить системное укрепление властных полномочий института Президента Республики Казахстан за счет институтов Правительства и Парламента и обкатать работоспособность модели. Мы утверждаем, что программа, начатая еще в рамках прежнего правительства Даниала Ахметова, совершается фактически в интересах будущего преемника Нурсултана Назарбаева. Важнейшая цель ее – минимизировать возможность долговременного паралича власти вследствие почти неизбежного противостояния будущего президента, как показывает опыт соседей, с другими ветвями власти: с парламентом – по опыту кыргызского развития событий, — или и с парламентом и с правительством, как в Украине.
Так будет заложен фундамент для политической реформы: с новой властной вертикалью нынешний президент — фактически без риска для своего преемника – сможет пойти на внешне очень глубокие политические реформы. Так считают Назарбаев и его команда?
Невероятно, чтобы политическая реформа свершилась при масимовском правительстве – свеж еще опыт попытки кажегельдинской политической реформы вслед за экономической. Она может лишь начаться в недрах нынешнего правительства. В штатном режиме это задача для следующего кабинета.
Нам кажется, что скорость политических реформ – еще раз подчеркнем, что серьезно они могут начаться только после завершении миссии Масимова — будет в большой степени зависеть от внешних условий, а также от личного положения президента Назарбаева. Процедуры, варианты площадок (через пост вице-премьера с выходом на кресло руководителя правительства, или через парламент или специально созданный орган власти) передачи власти мы также обсудим. В любом случае угадывается: тому, кто возглавит и осуществит политическую реформу под общим руководством Назарбаева, и приготовлена главная роль.
В совокупности это и составляет то, что мы назвали Последней Стратегией Назарбаева. Подчеркнем: философия метода — глубокий системный подход.
В этом смысле политические последствия результатов работы команды премьер-министра Карима Масимова по своей значимости можно будет сравнивать с выдающимися для Казахстана итогами экономических реформ другого руководителя правительства – Акежана Кажегельдина.
Мы увидим, что истоки методов, осуществляемых Каримом Масимовым, можно увидеть в опыте реформирования СССР, Казахстана и РФ.
Мы считаем, что именно в свете Последней Стратегии Назарбаева необходимо анализировать перспективы персоналий официальной Астаны и, прежде всего именно в этом ключе, — последние перестановки в правительстве.
Нам представляется безусловным, что ряд стратегических партнеров Республики Казахстан ясно понимают эту стратегию, вплоть до возможного участия их представителей в ее разработке. Стоит обратить внимание в этой связи на задержку в назначении посла РК в КНР.
1. Системный подход для обеспечения преемника
Казахстанская модель социально-экономической трансформации общества к настоящему времени приобретает достаточно законченный вид. Уникальность президента Назарбаева состоит в удивляющей восприимчивости к опыту постсоветской модернизации, вниманию к отдельным, но важным элементам других моделей политических реформ и в адаптации их к казахстанским реалиям на системном уровне.
Смена президентов на пост-советском пространстве происходила по разным сценариям:
— насильственное отстранение от власти действующего президента — в России в варианте смены Горбачев-Ельцин в 1991 году, а также в Грузии и в Кыргызстане;
— в результате “оранжевой” революции на Украине;
— передачи власти преемнику – в России-1999 и в Азербайджане.
Это так сказать процедура смены власти. Возможные варианты процедуры, которую безусловно разрабатывают — также на основе системного подхода – назарбаевские советники мы еще обсудим. Сейчас – внимание итогам смены, результатам ее.
Мы не будем анализировать причины явлений, но политический кризис налицо на Украине и в Кыргызстане, грозящий и там и там параличом власти: жесткое противостояние института Президента другим ветвям власти.
В основе относительно непрерывности власти и продолжения реформ в двух других случаях – в России и Азербайджане – лежат разные явления: опричная традиция в России и уникальный опыт силовика у Гейдара Алиева. Но обеспечение одинаковое — силовые методы: расстрел Белого Дома в 1993 году, приход фактически людей в погонах к политической Путинской власти в России, и репрессии режима Гейдара Алиева в Азербайджане. Определенную роль сыграли также консолидация властью общих интересов большей части элит.
В Казахстане после кризиса конца 2001 г., связанного с именем Рахата Алиева, а также явной (и скрытой) демонстрации политических амбиций ряд представителей элит, стало очевидным, что нельзя полагаться на силовые структуры, как серьезных гарантов обеспечения стабильности при смене президента.
При передаче власти на первый план выйдут не только проблемы сохранения неприкосновенности экономических и политических интересов элиты, или продолжения выбранного курса трансформации страны. Необходимо так реформировать властную вертикаль в руках президента, что самодостаточный характер ее будет обеспечен не столько за счет авторитета фигуры нового президента, сколько за счет сосредоточения в его руках властных рычагов недоступных для других ветвей власти достаточно продолжительное время на случай политического кризиса.
Властям Казахстана придется пойти на политические реформы – это вынужденный шаг, имеющий долгую предысторию. После заявления Касымжомарта Токаева, что Казахстан в текущем году проведет политические реформы многие эксперты заговорили о переходе к парламентско-президентской форме правления, увеличении численности депутатов, формировании правительств на партийной основе, принятии закона “О местном самоуправлении” и теоретически возможной выборности акимов всех уровней, вплоть до акимов области.
Мы не будем спекулировать об искренности устремлений по демократизации общества и по созданию социально ответственного государства, равно как и о мечтах о кресле Председателя ОБСЕ, или о почетных должностях в других уважаемых международных организациях, например, Генерального секретаря ООН, или премьер-министра стран ЕЭП при ускорении процесса интеграции.
Но мы вынуждены констатировать, что в центр внимания политологов попали почти исключительно такие вопросы, как кандидатуры потенциальных преемников, степень их влияния на Назарбаева, расклад сил политической и хозяйственной элиты, серьезные обсуждения межклановых противоречий и прочая и прочая.
В это время команда президента уже несколько лет проводит реорганизацию властной вертикали. В центре ее внимания — вопросы построения и реализации системных шагов по обеспечению устойчивого характера власти будущего преемника.
Нынешняя публичная политологическая практика нам представляется, по крайней мере, примитивной, или даже — одной из форм манипуляции общественным сознанием, чтобы отвлечь внимание от существа вопроса.
2. Фундамент
Мы вкратце опишем как Нурсултан Назарбаев разрабатывает и реализует стратегию по передаче всей полноты власти в преддверии необходимой, но вынужденной модификации политического устройства.
Основу для усиления президентской власти Назарбаев заложил в своем выступлении на совместном заседании Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан при представлении кандидатуры Даниала Ахметова на пост премьер-министра в декабре 2005 года. Положение было закреплено им в его послании “Стратегия вхождения Республики Казахстан в число 50-ти”. Для реализации этого послания в структуре управления государственной собственностью были проведены революционные преобразования. Вот главное:
- Принята новая концепция управления Национальным фондом Республики Казахстан, согласно которой все доходы от нефтедобывающей отрасли стали непосредственно поступать в фонд, минуя республиканский бюджет. Тем самым, из-под контроля парламента и правительства была выведена значительная часть доходов страны.
- Создан государственный холдинг “Самрук”, которому переданы в управление все государственные пакеты акций национальных компаний и предприятий смешанной собственности (с участием государства).
- Создан Фонд устойчивого развития “Казына”, который объединил все институты развития. Таким образом, все инвестиционные ресурсы на реализацию инвестиционных проектов оказались сосредоточенными в этом фонде.
- Принята концепция создания социально-предпринимательских корпораций (СПК), которым передаются часть активов государства, в том числе земельные ресурсы, объекты коммунальной собственности и т.п., которые требуются для создания этих новых структур. Так, при отсутствии самой концепции СПК, технико-экономического обоснования, их границ, нерешенности вопросов взаимодействия с областными, городскими и районными акиматами, в бюджете-2007 были заложены 14 млрд. тенге для содержания аппарата СПК и строительства зданий для 7 СПК.
- Принят Закон Республики Казахстан “Об амнистии в связи с легализацией имущества”, который был неоднозначно воспринят общественностью. Более того, Назарбаев подверг суровой критике правительство за то, что процесс легализации плохо подготовлен в организационном плане, население слабо принимает участие в легализации. В этой связи действие закона было продлено до апреля 2007 г.
Принятие этих мер, на первый взгляд, направлено на усиление государственного управления экономикой, концентрации усилий на развитие перерабатывающего сектора, выявление “полюсов” роста в регионах и их использование для решения проблем социального и экономического развития страны.
На самом деле очевидно, что произошла концентрация всех финансовых ресурсов, которые направляются на развитие экономики в новых структурах – в холдинге “Самрук”, в фонде “Казына” и в создаваемых СПК. Нужно учитывать, что руководители новых структур непосредственно назначаются президентом страны, а управление Национальным фондом – осуществляется также непосредственно Президентом РК. Видно невооруженным глазом, правительство уже не имеет действенных рычагов влияния на экономическую политику не только ТНК, действующих в Казахстане, но и национальных компаний.
Идеи по созданию холдинга “Самрук” несомненно восходят к первой попытке Назарбаева осуществить экономическую реформу методом собирания экономической мощи собственности, доставшейся Казахстану в наследство от СССР, в рамках одной многопрофильной корпорации КРАМДС в самом начале 90-х годов. В общем-то, была московская мысль в попытке бывших министерств совместно с “красными директорами” удержать на плаву тонущий военно-промышленный комплекс. КРАМДС потерпел сокрушительное фиаско вместе с правительством первого премьера РК Сергея Терещенко, но конструктивную часть идеи госхолдинга, конструктивную для своего понимания политической управляемости, Нурсултан Назарбаев никогда не оставлял.
Становление холдинга “Самрук”, фонда “Казына” произошло в рамках правительства Ахметова под руководством вице-премьера Масимова. Теперь новому премьер-министру Масимову предстоит обкатать на практике эту часть и закончить формирование и довести до рабочей кондиции СПК.
Социально-предпринимательские корпорации – предприятия со 100% государственной собственностью, в настоящее время формируются на территории двух-трех областей страны. Можно предположить, что к ним отойдут наиболее перспективные предприятия, местные ресурсы, а также большая часть бюджетных средств, которые направляются в регионы из республиканского бюджета.
Только что сформировано руководство первой в Казахстане СПК “Сары-Арка” — в ее активе деятельность в Астане, Акмолинской и Карагандинской областях.
С созданием института СПК Акимы областей не будут далее располагать и распоряжаться финансовыми ресурсами, что резко снизит их влияние, они сами окажутся в положении, в котором сейчас находятся городские и районные акимы: масса обязанностей и минимум средств для их выполнения.
Можно ли сравнить идеи функционирования СПК в Казахстане с институтом Полпредов президента в Российской Федерации? Да, с точки зрения управляемости администрациями президентов этих двух стран в ущерб самостоятельности областных руководителей (выборных тем или иным образом или – пока в случае Казахстана – назначаемым). Но основы функциональной и политической силы у них разные.
В России в основе лежит то, что называют “опричной традицией управляемости”, заложенной Иваном Грозным и никогда не прерываемой.
В Казахстане не было, нет и не будет опричных традиций, нет Военной академии БТВ им. Р.Я. Малиновского, которую, к примеру, закончил один из бывших Полпредов президента РФ – кстати, прежде он командовал Объединенной группировкой федеральных сил в Чечне.
Но Нурсултан Назарбаев отдаст своим “полпредам” финансовые инструменты: земельные ресурсы, объекты недвижимости, производственные мощности в уставный капитал, наконец, денежные ресурсы (фактически, бывшие бюджеты областей) и всё-всё-всё. Задача правительства Масимова — откатать СПК-эффективность работы и (!) СПК-управляемость регионом. Но подчинит их непосредственно не правительству или парламенту.
Следующее за Масимовским правительство проведет политическую реформу местного самоуправления, парламентскую реформу, придаст политический импульс реорганизации назначения и деятельности центрального правительства.
Но вся реальная сила управления уже будет сосредоточена в руках института Президента.
Сделаем вывод.
Предстоящие политические преобразования типа перехода к парламентско-президентской форме правления, даже крайний вариант – выборности акимов всех уровней — формально будут показывать победу демократии в стране, полностью соответствовать западным представлениям о парламентской республике. Фактически, все финансовые и экономические ресурсы останутся подконтрольными президенту, который при помощи своей Администрации не только сохранит, но и усилит контроль над экономикой.
Поэтому при передаче своей власти своему преемнику, Н.Назарбаев будет уверен, что передает не только свой пост, но и все свои властные полномочия, на которые в данный момент не претендуют ни парламент, ни правительство страны. И в последующем эта ситуация сохранится, т.к. независимо от личности, который будет возглавлять правительство, оно не будет иметь экономических рычагов для управления экономикой, которые останутся у нового президента и его администрации.
Российская газета “Ведомости” привела мнение Сабита Жусупова, директора казахстанского Института социально-экономической информации и прогнозирования: “фактически Масимов, как единственный вице-премьер, уже более года дублировал премьера в большинстве вопросов управления экономикой. Назначение Масимова не приведет к смене нынешней экономической политики, но может способствовать повышению ее эффективности”.
Мы присоединяемся к мнению эксперта, но подчеркиваем: эффективность работы правительства Масимова будет состоять в построении системы сверхконцентрации управления в руках Президента за счет ослабления институтов правительства, парламента и будущего местного самоуправления.
3. Легализация имущества как метод консолидации элит
Сохранению и укреплению властной вертикали президента будет способствовать и процесс легализации имущества. Здесь не место обсуждать насколько легализация имущества отвечает чаяниям простых людей, малому бизнесу. Даже, если часть их имуществ с точки зрения закона находится в тени, в соответствии с обычным правом, это имущество является легитимным.
Также легитимным стали крупные состояния, которые сколотили представители верхнего эшелона партийной и хозяйственной номенклатуры в ходе “прихватизации”. Спорным является состояние, которое было нажито номенклатурой среднего и низшего звена, а также новых представителей властных структур, в результате коррупционной деятельности.
В самом законе есть противоречия. Так, предусматривается обеспечение полной конфиденциальности процесса легализации и запрет на проведение процессуальных действий по уголовному или административному правонарушению, выявленному в процессе легализации. В то же время, не подлежит легализации имущество, которое получено преступным путем, в результате злоупотребления властью и т.п. Закономерным является вопрос: что будет с имуществом, которое было заявлено на легализацию, но заявка не была удовлетворена? Останется ли оно по-прежнему в тени у заявителя или будет конфисковано, или уничтожено?
Очевидно, что принятие решения по этим вопросам будет зависеть от членов комиссии, что может привести к новому витку коррупции. Второй вариант, произойдет легализация, но условная, т.к. заявитель будет знать, что в любой момент он может быть привлечен к ответственности “по вновь открывшимся обстоятельствам”. Поэтому легализованное, но не легитимное имущество станет тем цементом, который скрепит номенклатуру областного и районного масштаба вокруг президента. Это придаст ему политической силы.
Итак, ВСЕ решения, которые принял президент Н.Назарбаев за последние два-три года, направлены на достижение главной цели – создание действенного механизма сильной президентской власти и передачи преемнику не просто своего поста, а всей полноты власти. Это – фундамент!
Процедурный вопрос – как ввести преемника. Давайте обсуждать это в будущем – придется в ближайшем будущем.
4. Смена правительства сквозь призму Последней Стратегии Назарбаева
Откроем секрет: главным в новом правительстве является НАЗНАЧЕНИЕ ПРЕМЬЕР-МИНИСТРА, т.е. Карима Масимова. Это секрет не для тех, кто сумел прочесть предыдущие более 2000 слов. Это секрет для многочисленных аналитиков-политологов, регулярно сдающих анализы в СМИ. Чего только те не понаговорили…
О них разговор смешной – и отдельный.
Карим Масимов призван закончить то, что начал в рамках своей предыдущей работы и обкатать структуры в практической деятельности: “Самрук”, “Казына”, СПК – это Стратегия.
Вице-премьер Мусин: его сфера – все текущие дела правительства. Фактически это обкатка работы премьера после завершения миссии Масимова. Потому, возможно, и предусмотрен единственный вице-премьер. Не зря говорят – хозяйственник.
Новый Председатель Сената Токаев и бывший Председатель Абыкаев – здесь придется вспомнить, что вся история затеяна для кого-то: кто-то же будет назначен в конце концов преемником. Назовем его Джуниор, ведь он из следующего поколения.
Так вот, первый, т.е. Токаев, устраивает и Джуниора, и – пользуясь известным слэнгом – Нуль-Первого. В рамках Стратегии – это ключевая должность и всех устраивающий персонаж!
Тогда как второй, т.е. Абыкаев, очевидно, не устраивает ни одного из всех возможных претендентов-джуниоров. До сих пор он всегда устраивал Нуль-Первого (всякие там домыслы сдающих анализы аналитиков, про то что, мол, Абыкаева за что-то там Назарбаев наказывает и потому, мол, ссылает в куда подальше, смеху подобны — при всяком мало-мальски трезвом взгляде на существо политических отношений и традиций в этой и ей подобных странах).
В этом смысле для Абыкаева НЕТ МЕСТА в строящейся политической системе – он слишком тяжел для нее. Как подчеркнул Назарбаев, Абыкаев сам попросил отправить на его новую должность – послом в Москву.
И тут мы подчеркиваем: Абыкаев, возможно, лучший посол для взаимодействия с нынешней российской политической элитой в погонах. Он единственный (почти единственный) политик и силовик в Казахстане.
В этой связи спорным, но заслуживающим внимания обстоятельством является следующее: для Казахстана Россия всегда будет выступать в качестве одного из ведущих игроков (как только вы обнаружите, что Россия не является важной, значит мы уже окончательно под Китаем, — пошутил кто-то). Тогда назначение послом в Россию одного из крупнейших государственных деятелей Казахстана, может интерпретироваться — в рамках Стратегии – как поиск компромиссов в условиях определенных опасений.
Наконец, не только Абыкаев, но и такой тяжеловес, как Тажин может принципиально не устраивать Джуниона. Хотя на первый взгляд, в рамках Последней Стратегии Назарбаева так и подмывает описать новое положение Тажина как ответственное назначение для внешнеполитического обеспечения операции замещения Нуль-Первого на Джуниора. Но нам представляется, что при Токаеве на месте Спикера Сената, Тажину в МИДе отводится роль грамотного технического менеджера.
Что касается Даниала Ахметова, то его новое назначение выглядит как компромисс: компромисс между Джуниором и Нуль-Первым. Можно увидеть, с одной стороны, реверанс в сторону известной финансово-промышленной группировки, а с другой — жесткое намерение удалить ее от реального политического влияния.
В определенном смысле мы может сказать: новое поколение выбирает правительство — в том смысле, что правительство поработает на него. Значит, уж Администрации президента Назарбаев уделит самое пристальное внимание – там сила, которая не столь сильно озабочена светлым, но кажущимся относительно далеким будущим.