К чему власть, если ею нельзя злоупотреблять
(Дагомер, король франков).
Дали взятку — и восторжествовала законность
(Александр Фюрстенберг).
Как это ни парадоксально, но на определенном этапе развития экономики, коррупция может быть полезна. Это происходит в том случае, если действующие в стране или регионе законы и нормативы устарели, и их частичное нарушение может ускорить развитие бизнеса. Подобные процессы происходили, например, на всем постсоветском пространстве сразу после распада СССР — когда формально не отмененное советское законодательство вступало в противоречие с новыми реалиями жизни и повсеместно нарушалось. Кроме того, коррупция помогала бизнесменам существенно снижать стоимость бизнеса и более эффективно развивать его. Однако очень быстро коррупция превращается в страшного врага экономики.
В широком юридическом смысле, не проводя дальнейшей спецификации, коррупцию можно свести к взятке и злоупотреблению служебным положением. В узком смысле к коррупции относят ситуации, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки им ради материального вознаграждения.
Есть интересный нюанс: взяточничество (или вымогательство) — явление, когда чиновнику платят не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Парадокс? Если бы….
У коррупции есть и нравственно-психологическое измерение. Она развращает не только общество в целом, деформируя его социально-политические институты и нравственность народа, но и самого взяткодателя.
Когда человек берет взятку, он не просто заключает сделку со своей совестью. Он лишается самого главного — чувства спокойствия и равновесия. Каждый день он ожидает разоблачения и кары. Постоянно жить с таким самочувствием, значит подвергать свою психику высочайшему стрессу. И вот что еще страшит: со своей бедой мздоимцу некуда деться, не с кем поделиться своей бедой, поскольку рассказывать о безнравственном поступке даже самым близким, означает вызвать дополнительное осуждение.
Не всё благополучно складывается и у взяткодателя. Оный, единожды “дав на лапу”, не только вырабатывает собственный иммунитет к установленным правилам партнерства гражданина и государства, оформленный Конституцией – Основным Законом для всех и вся. Дающий взятку становится опорой и цементирует всю коррупционную систему. Ибо без взяткодателя невозможно существование и берущего.
Невосполнимой потерей можно признать резкое падение уровня нравственности в стране в результате роста уровня коррупции. Экспертами приводился пример того, на что ориентированы подростки 14-15 лет. Если в 1991 году исследования показывали, что мальчики больше всего хотели стать рэкетирами, а девочки — проститутками, то сейчас мальчиков больше привлекает стать офицерами силовых структур, а девочек — налоговыми инспекторами или служащими таможни. Представления подростков таковы, что именно в этих структурах они ожидают получить возможности наилучшего обеспечения самих себя и своих семей.
Не меньшую роль играет фактор отчуждения.
Чиновников не любили всегда. Как только их не именовали и в XIX, и в XX веках: “канцелярская крыса”, “чинодрал”, “приказная строка”, “крапивное семя”, люди типа – “чего изволите” или “нос по ветру”, “чернильные души”.
Чиновники отдувались не только за свой непрофессионализм, но и за весь институт власти, доверие к которому народ не питал.
Чиновник, как носитель и представитель нелюбимой власти, был буквально растворен в пространстве отчуждения: его не баловало своим вниманием государство, унижало начальство, третировало общество, боялся простой народ. Нравственное унижение делало свое дело — постепенно оно перерастало в нравственное ничтожество. А оно окончательно снимало все психологические барьеры к тому, чтобы просить, требовать, брать.
По своему историческому стажу коррупция уступает лишь войне и очень близка к древнейшей профессии — проституции, а коррумпированные чиновники подобны проституткам. И те и другие торгуют — проститутки своим телом, чиновники своим положением. Впрочем, проститутки честнее — они торгуют тем, что им принадлежит.
Коррупция, помимо глубоких исторических корней, имеет и социальную подоплеку. Чиновничество никогда не было особенно законопослушным. А ситуация с законодательством всегда была не на высоте. Если помните, еще Салтыков-Щедрин говорил: “При таких законах жизнь в России без взяток была бы невозможна”.
История взяточничества не уступает по своей древности истории человеческой цивилизации. Без него не могли обойтись чиновники Египта, Рима и Иудеи.
Есть документальные подтверждения того, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихоимства (как выражались предшественники большевиков) в новой административной среде.
При Брежневе коррупция была распространена очень широко, только о ней знали не так уж много людей, все это считалось государственной тайной.
Советскую коррупцию отличал от нынешней более низкий уровень выплат и услуг. Развитию коррупции препятствовал страх перед наказанием не только уголовным, но и перед возможностью выталкивания из номенклатуры. Спецслужбы и КГБ тщательно отслеживали действия первых лиц во властной структуре. На помощь им был брошен разветвленный аппарат партийных функционеров.
Советская власть всю жизнь боролась против взяточничества и коррупции. Но она уже умерла, а те еще живут. Более того, при новой демократической власти и капиталистической экономике они чувствуют себя лучше прежнего.
В настоящее время коррупция приобретает международный масштаб и глобальный характер, что в свою очередь предопределяет необходимость скорейшего сближения уголовного законодательства различных стран, столкнувшихся с этой проблемой.
По данным Всемирного Банка ежегодно на подкуп чиновников и политиков в мире тратится порядка 80 млрд. долларов.
В начале 1980-х годов коррупция в сочетании с неумелым управлением экономикой привела к неплатежеспособности такую богатую нефтью страну, как Венесуэла. Коррупции подвержены и богатые, и бедные страны, с демократическими и недемократическими институтами. Известно, что коррупция сыграла ключевую роль в изменениях в правительстве Японии, в реорганизации политической системы Италии, коллапсе правительственной власти, закона и порядка в Заире.
Ни одна страна мира не может считать себя застрахованной от коррупции. На Западе громкие скандалы, связанные с взяточничеством, подкупом, мошенничеством в особо крупных размерах, причем с причастностью к политике, партиям, верхам, возникают регулярно. Так, в 1994 году Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих — ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти 2 миллиона долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против пяти ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
В Германии число следственных дел по подозрению и обвинению в коррупции возросло с 258 в 1994 году до 1243 в 2000-м. Причем львиная доля взяточничества регистрируется в строительной, коммунальной и здравоохранительной сферах, от которых зависит жизнь большинства населения.
Исследование, проведенное национальными филиалами \»Трансперенси Интернэшнл\» в 1995 году, показало, что \»коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране\».
В конце ХХ века в Китае развернулась кампания по борьбе с коррупцией в среде государственных чиновников. Цифры впечатляют: только за три месяца 2001 года был расстрелян 1751 преступник.
13 июля генпрокурор КНР Хань Чжубинь сообщил, что за первые шесть месяцев 2001 года в ходе кампании “Суровый удар” раскрыто более 25 000 преступлений, в которых замешаны 27 800 партийных работников и госчиновников.
По числу чиновников, осужденных за коррупцию, Китай все же не догнал Южную Корею, Филиппины, Индонезию, Японию, Индию, Пакистан, Италию и Грецию, где смертные приговоры выносились коррумпированным президентам и премьер-министрам. Применение высшей меры в Китае (в расчете на душу населения) отстает от американского штата Техас, когда там управлял нынешний президент США Дж.Буш.
Но мировой рекорд в области коррупции поставили иракские генералы — за взятку они продали целую страну. В мае 2003 года командующий Центральным командованием вооруженных сил США и войсками коалиции в Ираке Томми Фрэнкс ознаменовал сообщение о своей скорой отставке с этого поста сенсационным заявлением. \»Четырехзвездный\» генерал вдруг признался, что американская агентура с помощью взяток убедила иракских военных отказаться от сопротивления.
Ученые Гарвардского университета подсчитали, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики (70-ое место в Индексе восприятия коррупции) до уровня Сингапура (5-е место), т.е. примерно на 6 пунктов из 10 возможных, производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%. Для нашей страны это примерно 441,8 млрд. тенге – почти в 2,5 раза больше, чем годовые расходы на общественный порядок, безопасность, правовую, судебную, уголовно-исполнительную деятельность вместе взятые.
Во всем цивилизованном мире мздоимство преследуется законом как фактор, нарушающий рациональные принципы управления, вносящий в организацию дисфункции. Взятка ставит вышестоящее лицо в зависимость от нижестоящего, первый подпадает под власть второго, ибо должен ответить ему каким-то знаком особого расположения: ускорить решение вопроса или решить тяжбу в его пользу. Взятка часто служит средством сделать карьеру, продвинуться по службе раньше других. Но нарушение равенства среди подчиненных, если оно происходит по инициативе нижестоящего, а не начальника, подрывает основы иерархии.
Взятка — социальная форма добровольного унижения. Чем больше чиновников кланяется и умилостивляет вышестоящее лицо, тем быстрее продвигается по служебной лестнице.
Гипертрофированный вид унижение принимает в восточной бюрократии. В восточной деспотии у подчиненных существует единственное право — унижаться и смиренно ждать милости, а у начальника — унижать и снисходить. Унижение лишь скрывает стремление одного занять место другого. И когда такое происходит, этот другой перенимает все атрибуты власти, манеру поведения и образ жизни начальствующего лица.
Между тем, Филиппины и Бангладеш, восстававшие против военных коррумпированных режимов, дают примеры того, что коррупция не может считаться частью восточной культурной традиции. Сингапур и некоторые другие развивающиеся страны можно привести в качестве примера успешной реализации антикоррупционных государственных программ.
Южнокорейским властям удалось почти полностью решить проблему взяточничества среди сотрудников дорожно-транспортной полиции. Еще, скажем, лет 5-6 назад, можно было без зазрения совести \»дать на руку\» полицейскому, остановившему вас за нарушение правил дорожного движения. Сегодня же попытка подкупа \»гаишника\» может привести вас самих на скамью подсудимых.
Впрочем, несмотря на определенные успехи антикоррупционных кампаний, борьба с этим общественным злом в Южной Корее предстоит еще очень и очень упорная. И проблема не только в готовности чиновников брать взятки, но и в готовности граждан давать их.
Общий вывод из исследований уровня коррумпированности в разных странах таков: чем богаче страна, тем меньше там взяточничества, и наоборот, чем беднее страна, тем выше уровень коррупции.
При этом причины коррупции лежат не только во внешних факторах, в давлении окружающей социальной среды, в сложившихся в обществе нормах, представлениях, ценностных ориентациях. Сама система работы бюрократических организаций, порождающих волокиту и зависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия. В этой способности бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления заключена одна из главных проблем борьбы с коррупцией и другими негативными процессами.
Сравнивая сегодняшний Казахстан и развитые индустриальные страны, обладающие многовековыми демократическими традициями, мы должны учитывать, что пытаемся сопоставлять социальные организмы, находящиеся на разных стадиях развития демократии и рыночных институтов. Нелишне вспомнить, что традиция последовательного (и далеко не всегда успешного) ограничения коррупции насчитывает в \»западных демократиях\» каких-то 20-30 лет, в то время как период демократического развития этих стран на порядок превышает эти сроки.
Итак, воруют везде — и в Америке, и в Германии. Казахстан отличается только гомерическими масштабами коррупции.
И эта проблема остается для Казахстана одной из важнейших на нынешнем этапе развития. Общественность, ориентируясь на СМИ, вновь и вновь заставляет поднимать вопросы взяточничества.
Повсеместность последнего вызывает у населения неверие в разрешимость проблемы. Большая часть граждан, среди которых располагается значительная группа бизнесменов и руководителей, считают, что проблему взяточничества в нашей стране решить невозможно.
И, тем не менее, если взглянуть на нынешнюю ситуацию в нашей стране глазами стороннего, независимого от обстоятельств, наблюдателя, можно отметить положительные тенденции улучшения ситуации.
Предпосылками послужили соответствующие нормы в законе о государственной службе, законы о борьбе с коррупцией, легализации неправомерно нажитых средств, независимые структуры борьбы с коррупцией, а самое главное — политическая воля в различных ветвях власти для организации этой борьбы на уровне мировых стандартов.
Необходимо помнить, что коррупция носит латентный, скрытый характер. Именно поэтому нельзя говорить, что сегодня, в Казахстане, коррумпированность государственных структур намного выше, нежели в конце ХХ века. И оперировать при этом многочисленными фактами громких скандалов в тех или иных эшелонах власти.
Я более склонен утверждать, что у нас антикоррупционный процесс наращивает обороты. Несмотря ни на что и на всех. При этом опираюсь не на “голый” оптимизм, а на те первые, разумные шаги, которые мы уже сделали и которые предстоит сделать.
Приводится в соответствие заработная плата госслужащих (не столько ее повышение, как снижение разрыва ее размера по вертикали), совершенствуется антикоррупционное законодательство, выстраивается национальная система предотвращения коррупционных правонарушений в государственном аппарате.
Наиболее важным, на мой взгляд, станут административные реформы текущего года.
Таким образом, утверждать о пассивном, стороннем наблюдении власти имущих в Казахстане за коррупционными процессами будет, как минимум, не совсем правильно.
Здесь, как мне кажется, нельзя забывать и о географическом факторе возникновения коррупции. Еще в начале ХХ века современники обращали внимание на неравномерное распределение гражданских чиновников по территории страны: в целом по всей Российской империи один чиновник приходился на 150 жителей, в Польше — на 87,4, в Европейской части — на 143,5, а на Кавказе — на 312,2. Таким образом, на западе империи чиновников было в 4 раза больше, чем в центре, в 9 раз больше, чем на востоке (в Средней Азии) и в 20 раз больше, чем в Сибири. Там, где меньше всего чиновников, там, естественно, был выше спрос на них. А неудовлетворенная потребность означает одно — очереди в кабинетах и взятки от тех, кто спешил быстрее решить свой вопрос.
В каждом регионе страны своя коррупция, ее собственный уровень, который зависит от густонаселенности, инфраструктуры, развитости гражданских институтов, коммерческих услуг. У нас, с учетом восточных традиций, а Восток – дело тонкое, коррупция, как и отношение к ней, на региональном уровне значительно отличается.
Примечателен пример, как пытались бороться с коррупцией, в современном понимании этого слова, в дореволюционной России. Современниками, переселение крестьян из центральных, законопослушных, российских губерний рассматривалось как важнейший фактор борьбы с чиновничьим произволом и мздоимством. Чем больше население, тем с большим числом людей сталкиваются чиновники, тем, следовательно, больше появится фактов злоупотреблений и тем труднее будет их скрывать. Размеры взяток при этом не увеличатся, так как при росте численности населения и сокращении земель уровень материального благополучия людей скорее должен снижаться, нежели повышаться.
Кроме того, с ростом населения у них прибавится хлопот, чего настоящий чиновник боится как огня.
Понятно, что переселенец для сибирского чиновника – фигура нежелательная. Еще одно обстоятельство, вызывающее опасение тамошних чиновников — экспорт в Сибирь из центральной России более высокого уровня законопослушности и правопорядка. “Сибирский чиновник, — писали современники, — знает, что поселок, основанный вятчанами, курянами, или тамбовцами, создается из элементов, чуждых сибирской жизни: эти люди знакомы с порядками, устанавливающимися в русских земских губерниях; в некоторых из этих местностей вовсе неизвестны ни хронические, ни острые нашествия земских заседателей на карман благодушного россиянина. Сибирский чиновник знает, что пришельцы образуют массу, которая, при всем своем смирении, уже потому представляется менее привлекательным для администрации материалом, что не имеет привычки к поборам, установившимся в Сибири”.
Проводим параллель с нашими реалиями и видим, насколько сложно и хлопотно казахстанским чиновникам заниматься проблемами оралманов. Яркий тому пример – отсутствие каких-либо фактов вымогательства чиновников у прибывающих на историческую родину казахов.
Вообще, о коррупции можно говорить и писать много. Но когда мы обращаем взор на современную действительность, нужно помнить, что коррупция появилась не сейчас и не в прошлом году. Она старше всех нас вместе взятых и будет существовать еще многие века, если не тысячелетия.
Процесс “давать-брать” взятку был и остается обоюдным. К нему привыкли обе стороны — чиновники и просители.
Ненормальность, уродливость подобного способа управления мы уже давно перестали замечать, он стал повседневным, как бы естественным, само собою разумеющимся.
Особенностью “нашей взятки” стало то, что ее перестали стыдиться, а если кто и возмущается, то его считают неисправимым “идеалистом”.
Общими усилиями историки и социологи, проанализировав разнообразный круг источников, убедились в том, что подкуп административного лица есть прочная традиция нашего быта, по крайней мере, несколько последних столетий, формы взятки менялись — брали съестным, мехами, крепостными, деньгами, услугами, но суть ее как формы злоупотребления властью, как служебного преступления сохранялась. Историческая устойчивость и поразительная живучесть мздоимства и лихоимства нашли отражение в языке (известны некоторые народные эквиваленты термина, широко ходившие в обиходе ранее и живущие до сих пор: “оказать почесть”, “проявить уважение”, “мзда”, “корм”, “добыча”, “подарок”, “детишкам на молочишко”, “вернуть долг”, “любостяжательность”, “лихоимство”, “сребролакомство”). Кроме того взятка возбуждала воображение писателей и государственных мужей; так родились: “богопротивное лакомство” (Петр Великий), “произвольное самовознаграждение” (С.Уваров), “служебные сладости” (М.Салтыков-Щедрин).
На мой взгляд, взятка выступает ложной формой ответной реакции подчиненного на расположение начальника, ложной моралью обыкновенного человека по отношению к “необыкновенному” чиновнику. Во-первых, взятка является не платой после, а авансом, своеобразным выпрашиванием (покупкой) будущих милостей. Во-вторых, взятка не имеет никаких юридических или политических прав на существование. Государственное лицо покупает за казенный счет то добро, за которое это лицо собственно и отвечает. В-третьих, взятка — это откуп, равный обычной чиновничьей отписке, отговорке и т.д. Взяткодатель как бы говорит: я тебе заплатил и не требуй от меня лояльности, преданности, законопослушности. Деньги заменили чувство верности и исполнительность. Но это неэквивалентный обмен.
Размеры моей благодарности будут
безграничны в пределах разумного.
(Семен Альтов)
***
В своих размышлениях мною были использованы труды Д.Джонса, Дж.Хеллмана, Д.Кауфмана, Паоло Маура, Н.Лефф, Н.Рубакина, Н.Бенедиктова, И.А.Голосенко и многих, многих других. В общем, спасибо Интернету – без него статьи писать было бы архитрудно.
Предлагаю всем подумать, как же все-таки нам всем бороться с коррупцией.