Крупным административно-территориальным и социально-экономическим нововведением прошлого 2007 года в Казахстане стало начало работы региональных корпораций под сокращенным названием СПК. Речь о них ведется так давно, что сейчас нашей читающей публике уже и объяснять не надо, что же означает сия аббревиатура. Их всего семь.
То есть теперь Казахстан состоит уже, получается, из такого количества регионов. В советское время их в республике насчитывалось пять: Северный Казахстан, Южный Казахстан, Восточный Казахстан, Западный Казахстан и Центральный Казахстан. Но то было чисто условное деление. Поэтому у этих регионов соответствующих им единых институциональных структур управления административного или экономического характера не было.
Другое дело – сейчас. 7 СПК – это семь регионов, имеющих совершенно четко очерченные и официально утвержденные границы. Вот их названия: Юг, Запад, Сарыарка, Тобол, Каспий, Иртыш, Джетысу. Как сформированы эти регионы? Если отталкиваться от прежних, ставших нам привычными понятий, получается следующее. По два СПК приходится на Южный (Джетысу и Юг) и Западный Казахстан (Каспий и Запад), по одному – на Северный (Тобол), Восточный (Иртыш) и Центральный Казахстан (Сарыарка).
Хотя название им корпорации, речь идет в данном случае о конкретных административно-территориальных единицах, подразумевающих наличие у них того или иного количества населения. Так, СПК с наибольшим числом, если можно так выразиться, жителей – это Юг. На отведенной ему территории живет порядка четырех миллионов людей или около 28 процентов населения Казахстана. Но такое обстоятельство вовсе не значит, что это корпорация объективно и потенциально самая мощная и дееспособная.
Самой сильной в экономическом отношении выглядит как раз тот СПК, который по населению на отведенной ему территории выглядит как раз самой малонаселенной. Речь тут идет о корпорации Каспий, в состав которой входят две области, издавна производящие самые большие в Казахстане объемы нефти. Даже сейчас каждая из них будет, пожалуй, мощнее, чем любой другой из остальных шести СПК.
Отсюда напрашивается вывод, что при делении Казахстана на корпорации вышеописанного порядка явно ключевое значение имели соображения не только социально-экономического порядка. Тут еще, очевидно, присутствовали расчеты, подразумевающие в дальнейшем появление дополнительной ступени административно-территориального деления между областным и республиканским уровнями.
Однако здесь пока не совсем понятно другое. Имеется в виду вопрос о том, какой должна быть субординационная связь между руководящими структурами вновь созданных корпораций рассматриваемого типа и уже достаточно долго существующих областных акиматов. Глав как первых, так вторых органов государственного управления назначает центральное руководство. А следовательно, получается, что и те, и другие непосредственно подотчетны Астане. Но как они должны будут взаимодействовать в пределах тех самых областей, которые является переданными им под управление территориями?! Это – не совсем понятно.
Ввиду такой ситуации не стоит, видимо, удивляться тому, что некоторые наблюдатели и авторы видят назначение СПК в способствовании постепенному упразднению акиматовской структуры управления.
К примеру, при подготовке к написанию этого материала нам довелось встречать в периодической печати и такие мнения, согласно которым, эти корпорации должны послужить слому системы руководства аппаратами акимов разных уровней. Значит ли это, что у СПК появится своя, аналогичная вертикаль?!
Другие же говорят о задачах ограничения власти и полномочий акиматов посредством введения нового административно-территориального института управления. Но опять-таки возникает вопрос: где документально четкое разграничение их функций? Кто их видел? И есть ли они вообще?
Говорят, что нечто подобное нашим СПК действует в Сингапуре. То есть эти корпорации как идея переняты вроде бы у этого островного государства. Но ведь условия у них там и у нас здесь – это ведь совершенно разные вещи.
Какая есть гарантия, что принесшая в Сингапуре успех модель окажется успешной и в Казахстане? И вообще, не увлеклись ли мы слишком примерами, взятыми оттуда: сперва государственный холдинг “Самрук”, а теперь еще и СПК?!
Сингапур – это чрезвычайно компактное и чрезвычайно развитое уже государство, занимающее столь же чрезвычайно благоприятное для развития экономики место расположения. Казахстан же является большой по территории развивающейся страной, расположенной вдали от интенсивных международных торгово-экономических путей. То есть пример Сингапура может подходить нам менее всего.
А главное, пока совершенно непонятно, что же станется со сложившейся в регионах системой управления, когда рассматриваемые тут корпорации наберут силу и начнут действовать полномасштабно.
Когда задаешь специалистам по отечественной экономике вопрос о реальных полномочиях СПК, получаешь ответ несколько иного порядка. Вам отвечают, что эти корпорации должны способствовать ускоренному развитию вверенных им регионов. Но при таком ответе все же неясным остается вопрос о том, в каком административном качестве они должны этим заниматься?
Как единственно ответственная инстанция или как ответственная, наряду с областным акиматом, структура управления?
Ломать, как говорится, не строить. Ныне еще действующая система управления в регионах, может, в новых условиях не совсем оправдывает себя. Но она проверена временем. Конечно, не секрет, что у нее обнаружились свои изъяны. Причем – весьма серьезные, мало приемлемые в современных условиях.
Попробуем объяснить, о чем речь. В этом году исполняется уже 17 лет институту глав областных администраций или областных акимов, назначаемых президентом. До того фактическими первыми руководителями в областях являлись первые секретари региональных комитетов Коммунистической партии Казахстана. А главы исполнительной власти на местах в лице председателей облисполкомов (областных исполнительных комитетов) были подотчетны им.
Ситуация резко изменилась к концу 1991 года, когда вдруг разом не стало вертикали управления как КПСС (Коммунистической партии Советского Союза), так и КПК (Компартии Казахстана). И тут возникла неотложная необходимость введения института полновластных глав областей. То есть таких глав исполнительной власти в областях, которые всецело отвечают за свой регион и могут быть подотчетны только центру. Поначалу они назывались просто главами областных администраций. Потом было введено название “акимы областей”.
За прошедшие полтора с лишним десятилетия мало, что изменилось в системе их работы. Их по-прежнему назначает президент РК, и именно ему они в первую голову подотчетны. Подотчетны они также и правительству. Но не настолько, насколько в советскую эпоху были подотчетны Совету Министров Казахской ССР председатели облисполкомов республики. То есть у них как у представителей государственной власти в областях полномочий больше, чем было как у глав исполнительной власти областного уровня при Советском Союзе, так и у первых секретарей обкомов.
Нынешний областной аким – это все равно, что первый секретарь обкома и председатель облисполкома в одном лице. К тому же его кандидатура на должность перед назначением определяется не какими-то коллегиальными органами типа прежнего бюро ЦК (Центрального Комитета) КПК или Совет Министров республики. Она отбирается и утверждается на пост решением одного единственного лица — президента. При этом, конечно же, могут учитываться и рекомендации и мнения ответственных работников президентской администрации и правительства. Но они в любом случае решающей роли – по формальной сути – не играют. Другими словами, если президент решит кого-то назначит на должность областного акима, никто ему в этом не может воспрепятствовать.
То есть, получается, областные акимы – это суть личные представители главы государства в областях. И при этом же они полновластные областные руководители. То есть, в их руках сосредоточена, казалось бы, огромная власть. Но это так только с формальной точки зрения.
В действительности же, в условиях сложившейся в Казахстане рыночной экономики они реально могут руководить лишь государственными органами местного уровня и финансируемыми из бюджета организациями, а также курировать сбор налогов. Все остальное частный сектор. И государство в том виде, в каком он существует в Казахстане, его деятельность не очень-то регулирует. Так сложилось.
СПК в этом смысле мало чем могут помочь нынешним областным администрациям. Тем более не в состоянии они подменить их собой.
Бесспорно то, что государственная система руководства регионами нуждалось и нуждается в кардинальном реформировании. Но появление СПК при действующих в прежнем режиме областных акиматах пока что вносит больше путаницы в практику управления на региональном уровне и смятения в души местных чиновников. Утверждается, что закон об этих корпорациях появится уже в нынешнем году. И на том, что называется, спасибо. Но нельзя ли было сначала дождаться принятия закона и утверждения всех регулирующих подзаконных актов, а потом уже начинать разворачивать деятельность СПК?!
А так все это похоже на практику революций, когда полномочия берутся в явочном порядке, а потом только узакониваются. В простонародной речи это называется: пустить телегу впереди лошади.