Алматы. 11 ноября. КазТАГ – Тулкин Ташимов. Попытки властей начать промышленную революцию с помощью государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития (ГПФИИР) еще раз свидетельствуют о ее низкой эффективности и, как следствие, неспособности решать большие задачи.
Начнем с того, что КазТАГ получил в свое распоряжение полный текст “Концепции индустриализации 2015-2019гг.”. Это продолжение ГПФИИР 2010-2014 гг. Ну, как и в любых подобных документах, там написано о проблемах предыдущей программы.
В частности, говорится о размытом отраслевом фокусе и о том, что более половины бюджета не связано с реализацией промышленной политики. Кроме того, при реализации Карты индустриализации имели место низкая прозрачность и эффективность, слабая проработка мероприятий и целевых показателей программы, связь между мероприятиями и целями программы, плохая координация между ведомствами и институтами развития.
Итак, начнем с размытого отраслевого фокуса. В принципе, когда речь идет о расходовании более половины бюджета госпрограммы на меры, не связанные с реализацией промышленной политики, все и так понятно. В Концепции указано, что около половины финансирования по линии ГПФИИР 2010-2014 гг. было затрачено на развитие транспортной инфраструктуры. А около 10% бюджета на мероприятия, даже формально не соответствующие целям и задачам госпрограммы, как-то мониторинг ядерных испытаний, субсидирование авиаперевозок, информатизация деятельности генпрокуратуры.
Правительство регулярно разрабатывает Транспортную стратегию, госпрограмму по развитию транспортной инфраструктуры (ГПРТИ), тратит на это занятие рабочее время, привлекает специалистов, расходует бюджетные средства. Значит, и под стратегию, и под госпрограммы выделяются деньги.
Вместе с тем, именно из ГПФИИР 2010-2014 гг. и были выделены существенные средства для того, чтобы, к примеру, реконструировать автокоридор “Западная Европа – Западный Китай”, автотрассы из Астаны в крупные казахстанские города. Думаю, вопрос, почему бюджеты разных программ так круто пересекаются, останется без ответа.
Хотя… Он есть и называется “размытый отраслевой фокус”. Если более половины денег из ГПФИИР передали на развитие транспортной инфраструктуры, то не проще ли было просто перепрофилировать госпрограмму. К примеру, ГПФИИР переименовать в ГПРТИ. И проще, и, главное, понятнее. Ко всему прочему, деньги из ГПФИИР были также потрачены на мониторинг ядерных испытаний, субсидирование гражданской авиации и IT удобства для прокуроров.
Тот же самый “размытый отраслевой фокус”, который иначе как полной безответственностью не назовешь. Почему? Вера в правительство ниже плинтуса опускается. Ведь никто не может гарантировать, что часть средств, выделяемых, например, для здравоохранения, не пойдут на финансирование вроде бы престижного спортивного клуба под патронажем главы государства. Что часть средств, выделяемых для развития образования, завтра не окажется в коммунальной сфере. Ну, и так далее.
А то, что при реализации Карты индустриализации имели место низкая прозрачность и эффективность, это и многим понятно. Для начала нужно признать, что и ГПФИИР, как и другие госпрограммы, непрозрачен и неэффективен.
В этом плане интересен опыт США, где имеется наиболее богатый опыт программно-целевого бюджетирования. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увязаны с ожидаемыми расходами на их достижение. При этом Закон о достижении результатов от 1993 года требует, чтобы федеральные министерства и ведомства ежегодно представляли стратегические планы, годовые планы деятельности и ежегодные отчеты об исполнении программ. В отчетах о результатах деятельности показывается сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными. В то же время Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget — OMB) в 2001 году впервые разработало систему рейтинговой оценки программ с целью повышения эффективности и результативности госпрограмм.
Если присовокупить к этим мерам также подотчетность властей перед населением, развитые демократические институты и силу СМИ, то получается конфигурация, внутри которой работать непрозрачно – смерти подобно. Уточню, политической смерти.
То есть, в США выгодно осуществлять госпрограммы прозрачно и эффективно. В отличие от США, в Казахстане выгодно осуществлять госпрограммы непрозрачно и неэффективно. Во-первых, непрозрачность дает возможность для “распила” бюджетных денег, и складывается впечатление, что бюджетные средства предназначены исключительно для “распила”. Во-вторых, думаю, всем уже понятно, почему построенные в прошлом году автодороги уже на следующий год нуждаются, как минимум, в капитальном ремонте. Снова выделят деньги из бюджета, которые можно “распилить”. Чем дорожное строительство отличается от ГПФИИР, мне лично, вообще неведомо. Ничем.
Дело Бергея Рыскалиева, коррупционные скандалы почти во всех без исключения министерствах (минобороны), в нацкомпаниях (КТЖ) – все это свидетельствует о том, что скорость разворовывания бюджетных средств совсем скоро превысит скорость выделения траншей из бюджета на госпрограммы. Когда в сентябре текущего года начальник департамента по раскрытию и предупреждению дел о коррупции агентства финансовой полиции Марат Сексембаев заявил СМИ о том, что за 8 месяцев этого года ущерб в сфере реализации государственных программ в Казахстане составил 6 млрд тенге, стало ясно, что наше предположение оказалось верным.
Но понять, почему при ее реализации была слабая координация между ведомствами и институтами развития, практически, невозможно. Почему? Потому что ведомства и институты развития у нас занимаются всем, чем угодно, но не координацией усилий в рамках осуществления госпрограмм. Они не могут и не хотят объединять свои силы для достижения больших целей.
Не могут — потому что цели преследуют разные, находятся в постоянной конкуренции за право получить больше денег из бюджета, и быстрее их потратить. Не хотят — потому что изначально главы ведомств и институтов развития в силу сложившегося в Казахстане единоначалия вынуждены считаться с волей одного человека, а не общества.
Поэтому сложно поверить в то, что в период с 2015 по 2019 годы они станут работать иначе: координировать усилия и работать в одной команде. Знаете, когда в Концепции черным по белому написано, что благодаря реализации ГПФИИР 2010-2014 гг., уже удалось достичь значительного прогресса в развитии промышленности Казахстана, нас посещают смутные подозрения.
Они еще более усиливаются, когда внимательно изучаешь Концепцию. В ней имеются данные о том, что в 2011 году власти выделили для развития промышленности 25 млрд тенге. Для сравнения: на защиту окружающей среды ушло 33 млрд тенге, энергетику – 113 млрд тенге, сельское хозяйство — 238 млрд тенге, оборону – 264 млрд тенге, транспорт – 443 млрд тенге, охрану правопорядка — 449 млрд тенге, здравоохранение – 626 млрд тенге, образование – 987 млрд тенге. Например, непонятно, в чем конкретно вышеперечисленные сферы стали лучше. Да, образование получило в 39 раз больше средств, чем промышленность.
Что значит “значительный прогресс в развитии промышленности”? Кстати, согласно графику, имеющемуся в Концепции, обрабатывающая промышленность росла в 2010 году на 13,6%, 2011-м – на 7,5%, 2012-м – на 3%. При этом темпы роста добывающей промышленности за этот же период упали с 7,1% до 0,4%. График, по мнению разработчиков, должен был показать главный тренд – обрабатывающая промышленность растет более высокими темпами, чем добывающая промышленность.
По факту все так и есть. Но имеются и некоторые нюансы. В период с 2010 по 2012 годы темпы роста обрабатывающей промышленности довольно резко снизились, и это повод призадуматься. Другой же нюанс банален: снижение добычи для Казахстана – явление закономерное, принимая во внимание то, что месторождения нефти и газа эксплуатируются давно, а новые уже продолжительное время не запускали. Кроме всего прочего, нельзя сбрасывать со счетов мировой финансовый кризис, из-за которого спрос на углеводороды сильно просел. Ну, и самое главное: Кашаган запустили только в 2013 году, и он в аналитике не учитывался.
А смутные подозрения, кстати, следующего толка. Если после всех приведенных фактов кто-то пишет про “значительный прогресс”, значит, имярек видит то, что не видим мы. Одному из нас точно надо зайти на прием к окулисту, а, возможно, и к невропатологу.
Что же касается основной цели ГПФИИР 2015-2019 гг., то утверждение, что “в рамках следующей пятилетней программы развития промышленности будет сделан фокус на повышение эффективности”, вообще непонятен. Если следовать логике разработчиков новой программы, то в рамках ГПФИИР 2010-2014 гг. про эффективность забыли. Странно. Программу вроде как разработали, будущие объекты обозначили, людей собрали, бюджет получили, освоили, и только потом вдруг вспомнили про эффективность.
Не лучше ли было вообще не начинать ГПФИИР 2010-2014 гг., чтобы деньги попусту не тратить? Думаем, этот вопрос вызовет мыслительный ступор у тех, кто работал предыдущие 5 лет над тем, как сделать так, чтобы все поверили в то, что Казахстан реанимирует свой промышленный потенциал. Они в такой плоскости проблему вообще не рассматривали. Просто потому, что главной целью ГПФИИР 2010-2014 гг. было освоение бюджета.
Так вот, следуя логике, нужно задать еще ряд вопросов. В частности, если об эффективности вспомнили только сейчас, то кто ответит за неэффективность ГПФИИР 2010-2014 гг.? И ответит ли вообще? Но даже, если и ответит, и кого-то куда-то посадят, что поменяется в вопросе оценки эффективности старой программы? Думаю, ничего. Внимательно прочитав “Концепцию индустриализации 2015-2019 гг.”, сделали для себя вполне даже очевидные выводы.
Первое: разработчики Концепции сделали все от них зависящее, чтобы ГПФИИР 2010-2014 гг. забыли как страшный сон. Приведу некоторые цитаты, свидетельствующие, по их мнению, о “позитивных стратегических изменениях” предыдущей программы. Как они пишут, “запущен процесс диверсификации экономики за счет ускоренного развития обрабатывающей промышленности, увеличения несырьевого экспорта и привлечения ПИИ в несырьевые сектора”. Что разработчики ГПФИИР 2015-2019 гг. имели в виду под “увеличением несырьевого экспорта”, одному Богу известно.
Как может расти несырьевой экспорт, если согласно Концепции, доля затрат на развитие промышленности в общих затратах консолидированного бюджета в 2011 году составили всего 0,46%. Для сравнения: данный показатель в Китае составил 1,08%, что уже в 2 с лишним раза больше, чем в Казахстане. А до Белоруссии (1,24%), Ирана (1,32%) и Южной Кореи (1,63%) мы еще не скоро дотянемся. В условиях такого скудного финансирования надеяться на увеличение несырьевого экспорта крайне сложно.
Что же касается “прямых иностранных инвестиций в несырьевые сектора”, то здесь все не так просто, как кажется. Согласно Концепции, в 2010 году 71% прямых иностранных инвестиций пришли в сырьевой сектор, оставшиеся 29% — в несырьевой. Обратите внимание: два года спустя, в 2012 году, 59% ПИИ пришли в сырьевой сектор, а 41 – в несырьевой.
Вроде все правильно – все большие объемы ПИИ приходят в сектора, не связанные с добычей. Вроде как Таможенный союз резко стимулировал процесс прихода ПИИ в несырьевые секторы. Однако в 2008 году в несырьевые отрасли экономики было вложено $9,3 млр., 2009-м – $7,2 млрд, 2010-м – $6,4 млрд, 2011-м – $7,4 млрд, 2012-м – $11,1 млрд. Во-первых, самый низкий уровень ПИИ пришелся именно на 2010 год, когда Казахстан вступил в Таможенный союз. Во-вторых, рост ПИИ в период с 2010 по 2012 годы обусловлен в большей мере выходом мировой экономики из кризиса, чем преимуществами Таможенного союза.
Второе: мысль разработчиков понять несложно. Она банальна как дважды два – с 2015 года сделаем все, чтобы решить проблемы ГПФИИР 2010-2014 гг. Зачем, спрашивается, копья ломали, совещания проводили, на заседаниях сидели, и у микрофона выступали? Если в период с 2010 по 2014 годы проблемы исключительно копили, чтобы потом, разработав новую программу, пытаться их решить. Накладно, однако.
И напоследок поделюсь с читателями эксклюзивной информацией, которую наше агентство получило от собственных источников. Оказывается, за разработку ГПФИИР 2015-2019 гг. правительство заплатило $3 млн. Кто-то скажет: черт с ними, с деньгами, Казахстан богат нефтью, и потому легко отдаст эти самые $3 млн тем, кто нам укажет, что делать в период с 2015 по 2019 годы. Можем сказать следующее: принимая во внимание степень сложности документа и глубину анализа, эти самые $3 млн – очень большие деньги.
И вновь, как это было почти всегда, все это свидетельствует о неэффективности работы властей. Получается, что вновь пришли к тому, с чего и начали. И снова форсированный бег по одному и тому же кругу…
***
© ZONAkz, 2013г. Перепечатка запрещена. Допускается только гиперссылка на материал.