Двадцать первого июля, незадолго до выборов сельских акимов, за подписью группы общественных активистов опубликовано Обращение к кандидатам в акимы, к Президенту и к народу Казахстана, где заявлено, что подготовленная правительством «Концепция развития местного самоуправления до 2030 года» совершенно не дает ответов на то, каким образом должно быть устроено это самоуправление, что выборы преждевременны и что подписанты принимают на себя обязательство подготовить свое видение реформы МСУ и вынести его на публичное обсуждение.
Примечательно, что назначенные на 25 июля прямые выборы акимов опережали предусматривающий это проект Концепции, еще только поданный к тому времени на подпись главе государства. Примечательно и то, что проект еще до выборов вместо подписи был возвращен в правительство на доработку. И уж подавно нет проекта обещанного в Концепции закона «О местном самоуправлении», в котором и полагалось бы разобраться, где кончается государственное и начинается местное самоуправление, кто за что отвечает, кого назначать, а кого выбирать.
Под Обращением проставлена и моя подпись, а посему, полагая, что времени для обнародования альтернативы прошло достаточно, и исходя из фактически определяющей для дальнейшей судьбы государства Казахстана, народа и гражданского общества способности или неспособности властей осуществить переход к современному городскому и сельскому самоуправлению, публикую видение необходимой Альтернативы.
Начну с обоснования ключевого значения именно местного самоуправления для положительного переформатирования вошедшей в системный кризис политической и экономической системы Казахстана. Ощущаемый верхами и низами глубинный кризис имеет своим внешним проявлением кризис разочарования, неверия и тревоги. Население и общество глубоко разочарованы происходящим, все более не верят в способности правительства выправлять ситуацию к лучшему, и все более тревожатся о будущем. Практически все происходящее – провал вакцинирования и провал на Олимпиаде, засуха и ускоряющийся рост цен добавляют разочарования, неверия и тревоги. И это разочарование и неверие с региональных властей, правительства и депутатов все более концентрируется уже и на самом главе государства.
Власти же, со своей стороны, понимая критически важное для себя значение демонстрации позитивных действий, пытаются такие действия демонстрировать, — в том числе через выборы «акимчиков». Чем на самом деле только усугубляет проблемы.
Суть в том, что еще на уровне принятой в 1995 году Конституции система местного управления была полностью, — во всех административно-территориальных единицах, закреплена за местными органами государственной власти – маслихатами и акимами. Местное же самоуправление признается Основным законом в местных сообществах, охватывающих территории компактного проживания групп населения. То есть, с одной стороны, МСУ в таком конституционном формате есть нечто неопределенное юридически и практически, с другой стороны, заведомо находящееся внутри местного государственного управления, без способности проявиться и действовать самостоятельно.
Казалось бы, какая разница, как называются местные представительные и исполнительные органы? Тем более, что акимов низового уровня уже избирают, а до 2025 года выборы собираются распространить на акимов районов и городов, включая города областного уровня. Что может не нравится в такой демократизации государственного управления в селах и городах и почему вообще устройство МСУ так уж важно для судеб нашей страны и народа?
Именно потому, что как раз на уровне местных властей, и чем ниже, тем явственней, проявляется вся исчерпанность созданной еще в конце 90-х – начале нулевых лет политико-экономической модели Казахстана в рамках «вывозной» экономики.
Объективно, именно «МСУ по-казахстански» всегда было зеркалом устройства всей президентской вертикали, в которой семейно-клановые, частно-корпоративные и внешне-компрадорские мотивы превалируют над формальными институтами и национальными интересами.
И хотя опередившие не подписанный проект выборы не красят разработчиков и исполнителей, все идет по накатанной колее. Приторможенный вариант Концепции соответствует Конституции, опирается на богатую практику осуществляемой еще с 2001 года децентрализации государственных функций и межбюджетных отношений и является ее логическим развитием. Так, предыдущей «Концепцией развития местного самоуправления», утвержденной в 2012 году и рассчитанной до 2020 года, было предусмотрено введение местных бюджетов четвертого уровня, а также косвенные – через районные маслихаты, выборы сельских акимов. Что из того, что нынешние прямые выборы «акимчиков» оказались без законодательной базы – все равно они вписываются в ту же линию.
Итак, как сделать Концепцию местного самоуправления в Казахстане зеркалом действительности, отражающим исчерпанность всей модели и дающим вид на новую?
Если речь идет о правительственном варианте, и если бы разработчики решились на это, им стоило бы дополнить документ следующим:
1. Оговорить, что наполняющие проект описания европейского опыта, как и ссылки на «Европейскую хартию самоуправления», имеют исключительно познавательный характер и никак не касаются законодательства и практики устройства местного самоуправления в Казахстане. Если в Европе и других развитых странах применяется концепция «государства в государстве», то в Казахстане любой вид местного управления, это «вертикальное государство».
2. Констатировать, что бюджетных ресурсов, в рамках действующей экономической модели, не хватает и на трехуровневую управленческую вертикаль. Возможности наполнения бюджетов четвертого уровня сверху ограничиваются лишь содержанием сельских «акимчиков». В то же время в селах и городах отсутствуют производства, поступления от которых могли бы поддержать местные бюджеты. Наконец, у государства нет и тех инвестиционных ресурсов, за счет которых можно было бы создать достаточные для обеспечения городского и сельского самоуправления экономические мощности.
3. Признать, что выборы любых акимов, как должностных лиц, вставленных в государственную управленческую вертикаль, вредны, как дестабилизирующие саму эту вертикаль и профанирующие идею свободных и конкурентных выборов.
Из чего и вытекает заключительный вывод, что практикуемая уже четверть века модель местного государственного управления в Казахстане, с попытками интегрировать в нее элементы местного самоуправления, уже выведена на пределы своих возможностей и даже сверх них. В целом же именно через «МСУ по-казахстански» видна бесперспективность всей экономической модели Казахстана, построенной на внешней эксплуатации природных и человеческих ресурсов, с вынесенной за пределы национальной юрисдикции экспортно-импортной деятельностью, с «плавающим» курсом национальной валюты, отсутствием производительного кредита, национальной инвестиционной базы и опорой на иностранные инвестиции. А потому именно через переход к современному устройству местного самоуправления и стоило бы начинать общее политико-экономическое реформирование.
Соответственно, тезисы альтернативной Концепции МСУ:
1. Конституировать местное государственное управление на территориях областей, районов и сельских округов, а местное самоуправление на территориях городов, включая республиканского значения, поселков, сел и аулов. На конституционном же уровне расписать соотношения компетенций, ответственности и налоговых ресурсов между органами местного государственного управления и властями местного самоуправления.
2. Одновременно разработать Национальный проект создания вертикально интегрированных агропромышленных комплексов вокруг городов, районных центров и опорных сел-аулов, ориентированных на полное обеспечение занятости местного населения и на наиболее эффективное использование земельных и водных ресурсов.
Технологическая часть такого плана должна предусмотреть вовлечение в вертикальную интеграцию имеющихся аграрных производств и неиспользуемых угодий, определить оптимальные площади, культуры и севообороты, виды и объемы животноводства, потребность в технике и финансовых ресурсах.
Организационная часть может быть построена на создании акционерных обществ, охватывающих имеющиеся крестьянские и более крупные хозяйства, с государственным пакетом в виде земель, водных ресурсов и инвестиций в создание таких АО. Именно такие АО должны стать реципиентами применяемого ныне государственного субсидирования, тем более – необходимых массированных инвестиций в аграрном секторе. Роль местного самоуправления – управлять государственным пакетом сельскохозяйственных АО, способствовать их созданию и развитию. Получая от этого и ресурсы собственного развития.
Что же касается материальной базы городских самоуправлений, — ее создание является продолжением перевода сельского хозяйства Казахстана на высокотоварную индустриальную основу.
А именно: в городах, в рамках того же Национального проекта, предлагается расширить, во-первых, ориентированную на полное продуктовое обеспечение страны и масштабный продовольственный экспорт пищевую промышленность. Во-вторых, машиностроительную базу: сельскохозяйственного машиностроения, легкового, грузового и пассажирского автотранспорта. Плюс – базу нефтяного и газо-сервисного машиностроения. Отдельные производства такого плана, в кооперации с опорными зарубежными производителями, уже имеются. Задача – расширить их, с распространением на другие города, до нужной степени.
Заключительный третий пункт — разработка национального проекта экономического и политического переформатирования, позволяющего установить национальный контроль над внешнеэкономической деятельностью, обеспечить достаточный и доступный производственный кредит и национальный инвестиционный потенциал в масштабах, необходимых, прежде всего, для создания полноценной экономической базы для городского и сельского самоуправления.
Этот заключительный пункт, конечно же, на самом деле является и ключевым, и первоочередным. Каким образом переписать Конституцию, чтобы разделить в ней местное государственное управление и местное самоуправление и прописать связи между ними, и когда это сделать – тоже важно. Хотя и действующая Конституция не запрещает создание экономики, работающей не на вывозной, а на национальный интерес.
И в заключении. Министерство национальной экономики заявило о готовности расширить рабочую группу по Концепции МСУ и по законопроекту «О местном самоуправлении», в случае включения обязуюсь отстаивать в ней все вышеизложенное.
***
© ZONAkz, 2021г. Перепечатка запрещена. Допускается только гиперссылка на материал.