Внутренние мигранты, сотнями тысяч прибывающие из сёл в Алматы и Астану это всегда “Билет в один конец”. Это не этнические иммигранты оралманы и реэмигранты бывшие казахстанцы, о которых можно сказать “иногда они возвращаются”. Временные трудовые иммигранты гастарбайтеры или “гостевые рабочие” не в счёт. В Казахстане, гастарбайтеры в отличие от стран Западной Европы, не стремятся остаться в стране, отработали и уехали. Беспрецедентные масштабы неуправляемой внутренней миграции “село – город” в Казахстане стали ключевым фактором развития “Южной столицы” мегаполиса Алматы и официальной столицы страны Астаны – фактором развития и фактором конфликтного потенциала.
Каковы генезис явления, причины и последствия масштабной неуправляемой внутренней миграции, роль внутренних мигрантов в развитии городов, механизмы решения проблемы внутренней миграции?
“Процесс пошёл”
Генезис. “Процесс пошёл”, заявил на исходе 1980-х годов М.Горбачёв. Да, накануне распада Союза процесс пошёл… неуправляемый. В том числе, и масштабные, неуправляемые миграционные процессы. Именно тогда появились потоки беженцев из Армении и Азербайджана, Ферганской долины, Оша, усилилась этническая миграция. И тогда же, в условиях тотального дефицита, начавшегося падения в аграрном секторе, начинают набирать обороты миграционные потоки “село – город”.
Хотя урбанизация, масштабы внутренней миграции “село – город”, стали нарастать в Казахстане и других союзных республиках еще в 1960-е годы, качественный переход (мотивы, масштабы, неуправляемый характер) произошел на рубеже 1980-х-1990-х годов.
В Казахстане, сразу после декабрьских событий 1986 года была принята программа “Жильё-91”, направленная на своего рода социальную “компенсацию” сельской молодежи в городах. Той студенческой и рабочей молодежи, которая и составляла большинство митингующих, пострадавших в ходе репрессий, выражавших интересы сельской молодёжи в городах и внутренних мигрантов в целом.
Большинство внутренних мигрантов в городах так же, как и ныне составляли этнические казахи. Именно поэтому, острые, неотложные, по своей сути социальные проблемы внутренних мигрантов, обрели форму или трансформировались в восприятии, в этнические, межэтнические проблемы и противоречия. Среди проблем внутренних мигрантов наиболее острой была и остаётся жилищная проблема. Жильё – базовое условие жизнеобеспечения. Проще говоря, жизни в физическом смысле – Жизни или Смерти. Несмотря на успешную, на первых порах реализацию программы “Жилье-91”, ставленник союзного центра, как одиозная фигура в республике, в 1989 году был “изъят” Горбачёвым с поста Первого секретаря в Казахстане.
Казалось, формально символьный этнополитический фактор распределения властных ресурсов, был снят. Но в 1990-1991 годах разразился экономический кризис – “павловская” денежная реформа, инфляция, тотальный дефицит товаров, “приостановка” работы предприятий, выплат заработных плат, пенсий. Основная надежда внутренних мигрантов, да и не только их, а практически всех молодых семей, Программа “Жильё-91” была приостановлена. Приторможена резко, в одночасье. Торможение аварийное, со 100 км/час – до полной остановки. Как и следовало, руль (органы управления) заклинило. Программа встала, но проблема осталась и еще более обострилась, обусловив стихийное строительство жилья на окраинах и в пригородах мегаполиса Алматы, ряда других городов.
Именно тогда, в 1990-1991 годах, на волне краха надежд решить ставший пресловутым в рамках советской системы “квартирный вопрос”, а по большому счету ключевую для каждого человека проблему – жилищную, начинается массовый самострой в пригородах Алма-Аты – нынешнем “Шаныраке” и других районах компактного проживания внутренних мигрантов.
Спустя полтора десятилетия, бывшие в те годы глава городской власти Заманбек Нуркадилов, его зам. Виктор Храпунов, депутат Серик Абдрахманов поясняли. Да, в 1990-1991 годах начался массовый, стихийный самострой на окраинах Алма-Аты, но в тех условиях они не имели морального права, не могли его пресекать.
Социальный конфликт – следствие противоречий, перерастания их в прямое столкновение в борьбе за властные, экономические и иные ресурсы. Мигрантские конфликты кардинально отличаются от других типов социальных конфликтов. Поскольку столкновение сторон идёт по поводу такого базового ресурса как жильё, характер конфликтов, радикальный характер противодействия внутренних мигрантов, вплоть до физического уничтожения лица, угрожающего ресурсу жильё (пример Шанырака).
Комплексный конфликт декабря 1986 года и конфликт июля 2006 года в Шаныраке неравнозначны, разного масштаба, различны по генезису, но одного порядка, одной природы по двум параметрам:
- значимость внутренних мигрантов, как составной части участников декабрьских событий и как основной стороны в событиях в Шаныраке;
- значимость ресурса жильё, как одного из основных в декабрьских, и основного в событиях в Шаныраке конфликтогенного фактора.
Масштабы. Каковы масштабы внутренней миграции в постсоветский период в Казахстане? – Беспрецедентны. В поисках лучшей доли в 1991 – 2007 годах 4,7 миллиона казахстанцев стали переселенцами в пределах страны. За 17 лет во внешней миграции – эмиграции и иммиграции – участвовали 4,5 миллионов казахстанцев. Объем внутренней превышает объем внешней миграции в постсоветский период. При этом, ООН классифицировал Казахстан в 2007 году как 9-е государство в мире по масштабам, уровню международной миграции.
За три года, с 2005 по 2007, постоянное место жительства внутри страны сменили 697 тыс. человек, в том числе в 2007 году – 295 тыс. человек. Центры притяжения внутренних мигрантов – Алматы, Астана. В гораздо меньшей степени – Карагандинская область, как промышленный регион, Атырауская и Мангистауская области, как нефтедобывающие регионы, ёмкость рынков занятости которых, по сравнению с мегаполисом Алматы и новой столицей лимитированы, ограниченны.
С формальной отменой института прописки, замененной институтом регистрации, ситуация кардинально не изменилась. Принципиально лишь то, что хотя в КоАП сохранилась статья об административном наказании за нарушение в виде штрафов и предупреждений, на практике крайне редко применяются лишь предупреждения. Сотни тысяч казахстанцев меняют место жительства, перемещаются из одного региона в другой, не регистрируясь в местных органах юстиции. Соответственно, статистика отражает лишь зарегистрированных внутренних мигрантов. Реальные масштабы внутренней миграции в Казахстане в 2-3 раза превышают данные статистики.
Органы управления опираются на официальные данные о постоянном населении, то есть о лицах, зарегистрированных в органах юстиции. Например, в утвержденной 10 февраля 2003 года Государственной программе развития города Алматы на 2003-2010 годы фиксируется: “По состоянию на 1 января 2002 года территория города составляла 287,6 кв. км, численность постоянного населения – 1136,1 тыс. человек”. В 2003 году по экспертным оценкам, в том числе представителей миграционной полиции, численность жителей Алматы, включая незарегистрированных, временно пребывающих (трудовые иммигранты, туристы и т.д.), составляла около 2 млн. человек. Подавляющее большинство постоянного, но незарегистрированного населения Алматы – внутренние мигранты. Сегодня они составляют по разным оценкам 600-700 тысяч человек или треть населения мегаполиса.
С начала 1990-х значительная часть официально не учитываемых внутренних мигрантов в городах образуют некие параллельные миры. Они реальны, живут, работают, но формально их как бы нет, поскольку они официально не зарегистрированы.
Внутренние мигранты без регистрации оказываются ограниченными в доступе к социальной, образовательной, медицинской, финансовой инфраструктуре – услугам городских учреждений социальной защиты, школ, поликлиник, больниц, кредитных учреждений.
В международной, и казахстанской в том числе, статистике критерий отнесения к мигрантам – место рождения. Текущая ежегодная статистика не достаточно полно отражает структуру населения по данному критерию. Структура населения по показателю миграции более точно (насколько это возможно) определяется при переписях населения, в ходе которых по результатам опроса выявляется реальная картина, “моментальный снимок” населения по разным параметрам.
|
Структура населения РК по показателю миграции: 1999 г.* |
|||
|
Все население |
в т.ч., проживающие в регионе |
||
|
с рождения |
не с рождения |
||
|
Акмолинская |
100% |
72,2% |
27,8% |
|
Актюбинская |
100% |
83,8% |
16,2% |
|
Алматинская |
100% |
77,7% |
22,3% |
|
Атырауская |
100% |
95,2% |
4,8% |
|
В-Казахстанская |
100% |
82,7% |
17,3% |
|
Жамбылская |
100% |
81,9% |
18,1% |
|
З-Казахстанская |
100% |
86,7% |
13,3% |
|
Карагандинская |
100% |
70,1% |
29,9% |
|
Костанайская |
100% |
71,7% |
28,3% |
|
Кызылординская |
100% |
95,9% |
4,1% |
|
Мангыстауская |
100% |
62,6% |
37,4% |
|
Павлодарская |
100% |
68,1% |
31,9% |
|
С-Казахстанская |
100% |
80,0% |
20,0% |
|
Ю-Казахстанская |
100% |
91,4% |
8,6% |
|
г.Астана |
100% |
43,3% |
56,7% |
|
г.Алматы |
100% |
48,2% |
51,8% |
|
Респ.Казахстан |
100% |
77,1% |
22,9% |
|
* Источник: Миграция населения РК. Итоги переписи населения 1999 г. в РК. Стат.сб. – Алматы, 2000. – С.78. |
|||
В 1999 году наиболее мигрантскими городами Казахстана были Астана и Алматы, в которых мигранты преобладали численно над коренным городским населением: 56,7% от всех горожан в Астане и 51,8% горожан в Алматы.
Предстоящая перепись населения в феврале 2009 года, безусловно, выявит еще большее возрастание удельного веса мигрантского населения в Алматы, Астане и ряде других городов Казахстана. Значительная часть мигрантов Алматы никак не соответствуют стереотипам о внутренних мигрантах, жителях мигрантских поселков. Проживают не в “Шаныраке”, “Бакае”, других проблемных поселках, а во всех частях, престижных и непрестижных, районах города, составляют большинство различных страт, в том числе управленческой, бизнес и творческой элиты [см.: справочные издания “Элита Казахстана” и др.].
По статистическим критериям и с учетом незарегистрированных жителей, мигранты составляют сегодня около 2/3 горожан в Алматы и Астане.
Билет в один конец
В современном мире урбанизация – ведущая тенденция. В 2008 году число горожан впервые в истории превзойдет число сельских жителей, а к 2050 году достигнет почти 70% населения мира [http://demoscope.ru/weekly/2008/0337/barom02.php]. В Казахстане доля городского населения на начало 2007 года составляла 57,4%, сельского населения – 42,6%. В России доля городского населения на начало 2006 года составляла 72,9%, почти столько же в Белоруси и немногим менее 70% в Украине и Армении.
В среднесрочной перспективе масштабная миграция из села в город неизбежна. Нынешнее соотношение городского и сельского населения, вероятно, будет меняться до 25-30% сельского населения.
Рост населения мегаполисов европейских стран, стран СНГ, Алматы в частности, при недостаточном воспроизводстве городского населения, обусловлен миграцией: в Европе – внешней миграцией (иммиграцией), в СНГ, Алматы – внутренней миграцией.
Основные факторы внутренней миграции – экономические и социальные. Что движет сотнями тысяч внутренних мигрантов, устремляющихся в города? Конечно, стремление найти работу, обеспечить определенный уровень доходов, материального положения. Но не только.
Люди стремятся сменить инфраструктуру своей среды обитания, получить доступ к социальным, образовательным и иным ресурсам. Экономические мотивы – лишь самые общие факторы жизнеобеспечения, “основной экономический инстинкт”. Жизненные стратегии внутренних мигрантов, как правило, четко не оформленные – а) попытка самореализации, б) создание возможностей самореализации детей. По сути, внутренний мигрант, переселяясь в город, пытается лично выстроить “общество равных возможностей” для своих детей (для самого мигранта равные стартовые возможности изначально ограничены).
Миграцию (лат. migration – переселяться) обычно определяют как “любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами”. Если отойти от “экономизма”, упрощенных дефиниций, то оптимально социологическое понимание миграции. Например, как “изменения социальной структуры и статусных характеристик разных слоев и групп населения государства или региона под влиянием социальных перемещений населения или его части” [Юдина Т.Н. Социология миграции. – М.: Академический Проект, 2006. – С.209].
По большому счету, внутреннюю миграцию следует рассматривать не в экономических категориях, а как форму социальной мобильности.
“Увидеть Лондон и умереть”. Известный афоризм в версии “Увидеть Алматы и умереть”, отражает основной мотив внутренних мигрантов – переселиться в мегаполис. Не временно. Навсегда. Билет в один конец, One Way Ticket.
Choo choo train
Tuckin\’ down the track
Gotta travel on it
Never comin\’ back
Ooh
Ooh got a one way ticket to the blues.
Песня “One Way Ticket” очень точно, образно отразила устремления мигрантов. Простые, на первый взгляд, ситуации и эмоции – отъезд, расставание (Choo choo train), одиночество (Gonna heartbreak), необратимость исхода (Never comin\’ back). По сути это мигрантская песня – иммигрантов, внутренних мигрантов.
Выдержавшая проверку временем “One Way Ticket” обрела мировую популярность в 1979 году, когда её исполнила Прешис Уилсон (Precious Wilson) из группы “Eruption”. Мелодия песни была известна в Союзе с 1969 года, в варианте “Синий иней” ВИА “Поющих гитар”, переиначенном настолько, что в нём от содержания и настроя не осталось практически ничего. Версия “Eruption”, принесшая всемирную известность “One Way Ticket”, является римейком песни, написанной в 1964 году композитором и актером Нилом Седака (Neil Sedaka) и которую первым исполнил канадский певец Пол Анка (Paul Anka).
Фактор неуправляемой внутренней миграции
Фактор конфликтного потенциала неуправляемой внутренней миграции – проявление статусных и ценностных противоречий между: а) внутренними мигрантами в городах и властью, обусловленное отсутствием формального и реального статуса горожан (регистрация) у внутренних мигрантов, узаконения жилищ внутренних мигрантов, б) внутренними мигрантами, сохраняющими прежние, сельские стереотипы поведения, образ жизни, ценности и “коренным” городским населением.
С образованием новой государственности, до 1997 года отсутствовала законодательная, правовая база сферы внутренней миграции в виду отсутствия правовой категории “внутренний мигрант”. Принятый в 1992 году Закон РК “Об иммиграции” регулировал исключительно лишь один вид внешней миграции – иммиграцию. Внутренняя миграция отражена лишь в одной статье закона, декларирующей принципы свободы передвижения: “Граждане Республики Казахстан имеют право на смену места жительства внутри республики, на переселение в другую страну и возвращение обратно”.
Действующий Закон РК “О миграции населения” от 13 декабря 1997 года включает лишь дефиницию “внутренний мигрант”.
“Отраслевая Программа миграционной политики РК на 2001-2010 гг.” декларирует в качестве одной из задач “регулирование внутренних миграционных процессов с целью обеспечения экономического развития страны”, разработку мероприятий по “снижению сельско-городского внутриреспубликанского миграционного оттока путем проработки и осуществления специальных мер по содействию занятости сельского населения, устранению диспропорций в оплате труда и укреплению социальной инфраструктуры села”.
“План мероприятий по реализации отраслевой программы миграционной политики РК на 2001-2010 гг.” из 18 пунктов включает одно мероприятие по внутренней миграции – проведение социологического исследования внутренней миграции с последующим отчетом правительству РК.
“Государственная программа развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004-2010 годы” имеет иную, не связанную с сельскими мигрантами в городах целевую направленность: “Цель – создание нормальных условий жизнеобеспечения аула (села) на основе оптимизации сельского расселения”.
Правомерен тезис “Госпрограммы развития сельских территорий” (2003 г.), характеризующий отсутствие правовой базы регулирования внутренней миграции: “Общественные отношения в области миграции в настоящее время регулируются Законом Республики Казахстан “О миграции населения”, в соответствии с которым недопустимо принуждение граждан в вопросах выбора места жительства. Вместе с тем в законе не урегулированы вопросы внутренней миграции”.
“Государственная программа развития города Алматы на 2003-2010 годы” (принята 10.02.2003), также не содержит специальный блок по проблеме масштабных потоков внутренней миграции, в основном из сел разных регионов страны, в крупнейший мегаполис. Проблемы мигрантских поселков, в частности Шанырака, рассматриваются лишь в контексте развития слабой инфраструктуры северо-западной части города.
Внутренние мигранты в Алматы, Астане, ряде других городов Казахстана – один из важнейших факторов развития городов. В условиях отсутствия какой-либо системной, целенаправленной миграционной политики городских властей, решения вопросов правового статуса самих мигрантов и самовольно возведенных ими жилых строений, социального обустройства мигрантских поселков, масштабная внутренняя миграция из сел в города остается одним из наиболее значимых факторов роста конфликтного потенциала.
Безусловно, позитивна роль в актуализации, решении проблем внутренних мигрантов институтов гражданского общества, в частности РОО “Шанырак”, руководимого Асылбеком Кожахметовым.
Недостаточность действий органов управления по минимизации действия миграционного фактора на конфликтный потенциал характеризует следующее:
— на уровне правительства, уполномоченного органа (Комитет по миграции МТСЗН) не выработана позиция государства по отношению к стихийной внутренней миграции ее воздействию на развитие страны, регионов, городов;
— программы развития городов не содержат мер по регулированию, упорядочиванию миграционных потоков “село – город”;
— как на центральном (правительство, министерства), так и на местном (городские акиматы) уровнях не согласована миграционная и экономическая политика (программы развития городов и программа миграционной политики никак не согласованы); в программах развития городов игнорируется миграционный фактор; программа миграционной политики не предусматривает упорядочивание миграционных потоков в город путем образования агломераций, создания рабочих мест в условиях прогнозируемого дальнейшего роста миграции “село – город” в среднесрочной и долгосрочной перспективе);
Несогласованность действий городских и прилегающих к городам районных (областных) властей при образовании мигрантских поселков в приграничных сельско-городских территориях и последующим включением их в ведение городских акиматов, порождает конфликты мигрантов с городскими властями по вопросам статуса мигрантов и их домостроений.
Снижения конфликтного потенциала неуправляемой внутренней миграции способствуют меры точечного и системного характера.
Меры точечного характера
• внедрение практики временной регистрации внутренних мигрантов наряду с адресами по месту аренды или работы – учетной (информационной) временной регистрации в районных органах регистрации Министерства юстиции;
• проведение очередной акции – амнистии и последующей легализации жилья в “проблемных” городских мигрантских посёлках; в зонах пролегания газопроводов отселение с предоставлением земельных участков под строительство ИЖС в приграничных (город/сельский район) зонах, выплатой компенсации за стройматериалы;
Меры системного характера
• разработка новой Генеральной схемы развития и размещения производительных сил РК”;
• с учетом фундаментального права и принципа свободы передвижения, разработка и принятие нового закона РК “О внутренней миграции населения”, включающего правое определение категории “внутренний мигрант” и основные нормы регулирования внутренней миграции;
• обязательное согласование программ развития: города Алматы и Алматинской области, города Астаны и Акмолинской области, городов областных центров и областей; объединение отраслевой программы миграционной политики и программ развития на общенациональном и региональном (областном, городском) уровнях.
Источник: журнал “Правила игры” – 2008, декабрь.