Критика законопроектов о местном самоуправлении

Шестой год кряду третье подряд правительство занимается тем, что вносит, в уже второй по счету парламент, а потом само же отзывает эти многострадальные законопроекты. Кстати, в прошлом году уходящий мажилис даже успел принять законопроект о местном самоуправлении в первом чтении, но… правительство опять отозвало. А ведь исполнительная власть всегда могла, и сейчас может, получить от законодательной любое нужное ей решение.

Отчего же не получает? Зачем правительство отзывает законопроекты, если само их вносит? И зачем опять вносит, если постоянно отзывает?

Может быть, принципиальные подходы меняются? Нет, все варианты, включая последние, отличаются словами, но не сутью. Суть не меняется: самоуправление предлагается ограниченным как по уровню – не выше малого города, так и по полномочиям – второстепенным перед акимами.

Так что подвигает правительство на такой неустанный сизифов труд? Что возбуждает это механическое “туда-сюда”, мешает достичь удовлетворения законченным законодательным актом? В чем все-таки главная проблема официальной власти: не хочет она, как всегда, или уже и не может?

Эти вопросы – не для зубоскальства. Ситуация “быть немножко беременной” смешна лишь в анекдоте, а тут такой клинический факт: вся страна уже более пяти лет беременна 89-й статьей Конституции, признавшей местное самоуправление, а на выходе – ничего, кроме продуктов акимовского метаболизма. Так ведь и до летального исхода государственности можно дожить!

Вот еще одна тема не для смеха: это прямо-таки анекдотичность, юридическая и политическая, той версии местных властей, которой правительство разродилось на этот раз. Причем именно тогда, когда президент объявил законопроект о самоуправлении одним из важнейших, и его опубликовали для всенародного обсуждения. Такой вот получился юридический казус: вместо хоть какого-то местного самоуправления разработчики выдали упрощенный дубль закона… об общественных организациях.

Давайте посмотрим, что такое местное самоуправление (МСУ) в правительственной версии? Это добровольные объединения граждан в местные сообщества, имеющие свой устав, органы управления и подлежащие регистрации в форме юридического лица.

Что, по законопроекту, необходимо, для образования местного сообщества и, соответственно, МСУ? Необходима территория — аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а также улицы, квартала и микрорайона в более крупных городах. И еще необходима инициатива любой группы граждан, то есть более двух человек, из числа проживающих на этой территории, которые должны разработать устав. А также необходимо еще некоторое количество граждан, также относящихся к населению этой территории, которые должны этот устав принять на сходе или голосованием.

И это – все. Дальше идут уже внутренние дела созданного таким образом местного добровольного объединения граждан, определяемые его уставом, а также данным законом: формируется, путем выборов его членов, представительный (кенес) орган, создается орган исполнительный (жамият) и избирается его глава (жетекши), проводится юридическая регистрация. После чего внутренние органы МСУ начинают взаимодействовать между собой и с органами государственной местной власти, согласно утвержденному уставу и данным законам, если они будут приняты.

Но эти “провалы” – не главные. Основу главной бестолковости, гарантию полного беспорядка или, наоборот, казарменного порядка под началом акимов составляет сама заложенная в правительственный законопроект идея о том, что продекларированное Конституцией право населения самостоятельно решать вопросы местного значения зависит от инициативы неких групп граждан!

Само собой, если это – добровольная инициатива групп граждан, то этих групп может быть не одна, а несколько, все с равными правами. Не исключено, что в каком-нибудь общественно активном поселке из 999 жителей составится 498 инициативных групп, и они разработают 498 уставов, проведут 498 сходов, зарегистрируют 498 местных сообществ, создадут 498 жамиятов и изберут 498 жетекши.

Вчитайтесь в опубликованный текст и убедитесь: юридически такая многовариантность не просто возможна, она этим законопроектом гарантирована! В самом деле, если каждый имеет право проявить инициативу по созданию местного сообщества, а потом это право реализуется через сход или голосование местных жителей без какой-либо численной, квотной или иной конкретизации, лишь бы это было “население в пределах территории”, то на 999 жителей можно не только 498 законных МСУ создать, но и все 999.

Больше скажу: в математике есть такой раздел – комбинаторика. Так вот, по ее правилам, из 999 граждан можно столько местных сообществ составить, что одно только число придется целый день писать. А что – ведь законопроект не запрещает любому гражданину создать инициативную группу с одним, потом с другим, потом с пятым и десятым, а также поинициативить в разных тройках, семерках или там дюжинах …

В общем, так: согласно правилам элементарной арифметики, а также нормам правительственного законопроекта, если каждый житель поселка захочет стать жетекши – нет проблем! А если мало – каждый из 999 жителей может сделаться жетекши 999 раз, местных самоуправлений на всех хватит!

Но и это — не конец. Допустим, проявили в поселке, все кто хотел, инициативу, создали то или иное МСУ. А потом приезжает новый житель, тот же оралман, и тоже хочет реализовать свое конституционное право. Открывает закон и, пожалуйста, — все гарантии: создавай инициативную группу, разрабатывай устав, приглашай жителей на сход и так далее…

В самом деле, такое правовое изделие, как закон, не может быть индивидуально-разовым: типа “использовал – выброси”. Закон, наоборот, предназначен для коллективно-группового и многократного пользования — следовательно, если кто-то имеет право на инициативу, то и остальные – то же. И если закон дает право на инициативу сегодня, то это право будет и завтра, и послезавтра, и через неделю, и через год, и в 2030 году тоже.

Поэтому, если соглашаться с разработчиками, надо признавать, что предлагаемое Казахстану местное самоуправление – это такая действующая модель эйнштейновской бесконечности материи, пространства и времени. Либо просить авторов дополнить их труд, так сказать, “правом первой ночи” – указать, какие именно отборные граждане имеют право проявить первую, она же – последняя, инициативу по созданию эсклюзивных МСУ на территориях их проживания. Например, дать право назначать инициативную группу самим акимам, коль скоро все равно вся реальная власть в их руках. Или, как во времена Джека Лондона, проводить гонки собачьих упряжек на право “застолбить” участок для самоуправления. А лучше, с учетом местных традиций, отбирать инициаторов через аламан-байгу.

Понимаю, звучит издевательски, но ведь на самом деле – смешной проект родился в результате напряженных усилий весьма серьезных, судя по должностям, специалистов.

Так что если в правительственном законопроекте все назвать привычными терминами неправительственных общественных объединений: сход – это общее собрание, кенес – правление, жамият – исполком, жетекши – исполнительный директор, то получится упрощенный такой пересказ закона про НПО.

Здесь вот что совсем не смешно, а очень серьезно: этот юридический пустячок-путаница получился не по малограмотности или халатности разработчиков, а по причине вполне объективной: реальному местному самоуправлению на самом деле нет места ни в законодательстве, ни в практическом устройстве системы власти и управления в Казахстане.

Какое же может быть место у МСУ, если на местах, на всех территориях, до сельских-аульных округов и сел-аулов, власть осуществляют акимы, и этих же акимов предлагается сохранить в “новом” законопроекте о местных органах государственной власти? Понятно, что если в селе-ауле сидит аким, то все вопросы местной власти – это его вопросы, а прочие местные вопросы – это какие угодно вопросы, но только не вопросы местного самоуправления.

Если есть назначенный аким, выбранному жетекши остается лишь место некой общественной прислуги при нем, о чем и написан правительственный законопроект. Вчитайтесь в опубликованный текст: компетенция кенеса и жамията – это сугубо внутренние уставные дела, плюс “поддерживает, участвует, содействует”. Ну, дали право МСУ принимать решения о самообложении, так ведь и движение “Поколение”, как любое НПО, имеет уставное право добровольно самооблагаться. Или вот еще “компетенция”: отчитываться перед акиматами и маслихатами о расходовании трансфертов и бюджетных дотаций. А разве Ирина Алексеевна Савостина не отчитывается перед Фондом Сороса, когда получает гранты?

А на фоне всей этой пустопорожней “компетенции” такой потрясающий пункт: “организует и осуществляет контроль за тепло-, электро-, газо- и водоснабжением населения”. Не иначе, тем же самым способом, каким активисты “Поколения” “контролируют” деятельность «Пауэр Консалидэйтет» и «Горводоканала» Алматы!

Уверен: если не все, то часть разработчиков понимает, какую юридическую чушь они написали под видом законопроекта о МСУ. Проблема ведь не в том, что в Казахстане нет высококачественных управленческих мозгов. А в том, что национальный юридический интеллект привычно размещен в изгибе одной извилины, которая услужливо прогибается под каждую очередную надобность власти.

Так, статья 2 провозглашает Казахстан унитарным государством, что опровергается содержанием статей 85, 86 и 88, конституирующих избираемые населением местные представительные органы в административно-территориальных единицах. Это противоречие тем более очевидно с учетом содержания статьи 3, где утверждается, что единственным источником государственной власти является народ, который осуществляет ее непосредственно через свободные выборы, а также делегирует государственным органам. Итак, если маслихаты – это действительно представительные органы власти, выражающие, согласно статье 86, волю населения соответствующих административно-территориальных единиц, и если представляют они, через свободные выборы, не что иное, как единственный источник власти – народ на данной территории, то они и должны быть высшими органами государственной власти, каждый на своей территории. А Казахстан, состоящий, как “матрешка”, из пяти, друг друга содержащих уровней территорий, каждый со своими представительными органами власти, ну никак не может быть унитарным государством!

Получается, что депутаты парламента, поставившие маслихаты во вторичное перед акимами положение, правительство и сами акимы преступили ту же статью 3 Конституции, устанавливающую, что “никто не может присваивать власть в Республике Казахстан” и подлежат, по этой же статье, преследованию по закону.

Из этих конституционных противоречий власти всех уровней, от правительства и парламента до младших юридических чинов, выходят самым простым образом: игнорируют или “поправляют” нормы Конституции при любой нужде и по любому поводу.

За примерами “творческого” отношения к Основному закону далеко ходить не надо. Их достаточно в обоих анализируемых законопроектах.

Так, статьи 85 и 86 Конституции определяют, что местное государственное управление осуществляется в административно-территориальных единицах через представительные и исполнительные органы. Поскольку никаких изъятий или ограничений этой нормы Конституция не установила, разработчики подконституционных законов так и должны бы предусматривать: и маслихаты, и акимы – во всех административно-территориальных единицах. Коих, согласно Закону “Об административно-территориальном устройстве”, имеется пять уровней семи градаций: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область, республика. Тем не менее авторы рассматриваемых законопроектов решили “сэкономить” и “разрешили” маслихаты лишь на первых двух уровнях, а ниже – исключительно акимы!

Еще пример. Статья 89 Конституции исчерпывающе определяет сферу действия местного самоуправления: “в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения”. А рабочая группа во главе с министром юстиции берет и запросто “урезает” эту норму. Оказывается, она действует только в отношении малых городов, поселков и сельских населенных пунктов, а вот прочим городам МСУ “не положено”.

Видимо, по разумению разработчиков, в больших городах население проживает особым образом. Скажем, по проспекту Абая, прорезающему южную столицу с Востока на Запад, или по улице Сейфуллина, соединяющей юг и север, с такой пропиской люди компактно проживают, имеют право создавать свои МСУ, объединяющие, к примеру, Алматы-I и Алматы-II, и ездить на сходы километров эдак за двадцать пять. А вот в “Орбите” – там ну никак нельзя создавать общее самоуправление, а можно только отдельные МСУ для микро“Орбит” под номерами 1, 2, 3 и 4. Ну не компактно, определили мудрецы из рабочей группы, проживают алматинцы в своей большой “Орбите”!

Если такой закон принимать, придется либо самих разработчиков к нему навечно прикреплять “разводящими”, либо, опять же, наделять акимов правом толковать закон: где какое самоуправление положено или не положено!

Забавно: правительственные юристы сами себя “подставили” под собственные хитромудрости — не заметили, как собственноручно нарисовали Большой Крест на своем творении. “Поперечное” МСУ через любой город, по какой-нибудь сквозной магистрали – пожалуйста, и “продольное”, по другой пересекающей улице – тоже разрешено, а вот всему городу – Крест!

Вот ведь как получается: только перейдешь к разговору о серьезных вещах, опять спотыкаешься о юридические хохмы правительственного законопроекта! А все потому, что самая большая и печальная хохма – это так называемая система власти и управления в Республике Казахстан.

Вот с этим надо разбираться очень серьезно!

Все мы знаем, как быстро и радикально, можно сказать сокрушающе, было демонтировано советское наследство в идеологии, экономике, социальных и гуманитарных сферах. Но давайте разберемся: как далеко и в какую сторону изменились не названия, а реальные механизмы власти и управления в Казахстане?

Эта система, между нами говоря, в главном своем сохранилась. То же самое многоуровневое территориальное деление, та же назначаемость административных управляющих сверху вниз, те же декоративно-вспомогательные функции “представительных” органов. Но, и это очень важно, произошло существенное упрощение, а точнее сказать – примитивизация системы управления по формуле “Семья вместо Политбюро”.

Исчезло главное – идеологическое наполнение властного администрирования. На смену мощнейшей коммунистической вере вернулось архаично-циничное язычество: поклонение временным земным божкам, родоплеменным и клановым интересам, собственным страстям и личному Карману. Соответственно, несокрушимая номенклатурная корпоративность и партийный коллективизм выродились до простой личной преданности.

Пример обратного хода истории: так называемая “оптимизация”. Сокращение числа областей и районов путем их “укрупнения” произошло не потому, что акимы пересели с “Волг” на джипы и обзавелись мобильными телефонами, а именно вследствие “опустынивания” территорий, оттока населения, сокращения городов и поселков, “съеживания” производственных мощностей.

Заметим, что раньше главная вертикаль – партийная, “опускалась” только до районного уровня, ниже же, в поселках и аулах власть переходила уже к Советам, и, скажем, председатель сельсовета был по должности выше, чем совхозный парторг. Теперь же, как следствие примитивизации этой же системы, районные акимы “опускают” своих безденежных и малокомпетентных, но полновластных, наместников в села и аулы.

Вот уж, истинно, смех сквозь слезы: коммунисты-администраторы как могли “наполняли” Казахстан, а теперь, оставшись теми же большевиками, но — рыночниками, они собственную страну опустошают!

Что важно понять: нынешняя система власти и управления в Казахстане находится в непреодолимом внутреннем противоречии не только с требованиями открытой рыночной экономики, не только с конституционной фразеологией и конкретными нормами законодательства. Она противоречит и самой себе, конфликтует внутри себя, поскольку не соответствует и элементарным основам науки об управлении. А потому любым своим действием, как и бездействием, нынешняя власть разрушает себя самое.

Трагичная комичность правительственного законотворчества в части местного самоуправления – просто одно из многих проявлений общего системного противоречия, порожденного наложением супероткрытой сверхлиберальной рыночной экономики на конфронтационный ей по сути и содержанию способ управления страной.

Другое проявление того же конфликта, демонстрация бесплодности попыток хоть как-то упорядочить систему управления территориями – это тянущаяся уже ряд лет история с “оптимизацией” областей и районов, постоянные слухи о переходе к трем или пяти “аймакам”, попытки “бюджетного разделизма”, учреждение института коммунальной (читай — территориальной) собственности, разговоры о “повышении ответственности и самостоятельности” регионов, ежегодные обещания “твердых бюджетных нормативов”.

Дело, вообще говоря, обстоит элементарно. Любая страна, использующая демократию как систему построения государственной власти, не может себя позволить более трех уровней представительной власти.

Наверху – реально избираемый парламент, поскольку именно коллективный орган, но ни один человек, может обеспечивать более-менее полное представительство всего населения. Внизу – представительная власть в городах и поселениях, так как любая “территория компактного проживания” имеет свой собственный, отличный от общегосударственного и от любого другого населенного пункта, круг местных вопросов, который и составляет компетенцию избираемых горожанами властей самоуправления.

И на этом, если это унитарное государство, все – других избираемых “единственным источником власти” органов нет, и власти на территориях так или иначе назначаются Центром. Такова, например, Франция.

Если устройство государства имеет больше одного уровня территориальных представительных властей либо территории и их представительные власти имеют “пестрые” уровни самодостаточности и отношений с Центром, но при этом представительные власти действительно избираются, — в таком государстве не могут не возникать серьезные проблемы. Так сейчас в России, где выборы – это уже почти действительно выборы, но проводятся они в областях, национальных республиках и автономных округах, то есть на унаследованных от СССР много- и разно- уровневых территориях, не отвечающих элементарнейшим требованиям тех механизмов демократической государственности, которые уже запущены. Что, по большому счету, и определяет глубинный смысл реформ, предпринимаемых сейчас президентом Путиным.

Что же касается Казахстана, то практическая организация властей на территориях, в городах и сельских поселениях, как и законодательная база, — все это, с позиций современной экономики и теории управления сложными системами есть, мягко говоря, непрофессионализм и эклектика.

С одной стороны, внерыночная, исключительно административная многоуровневая “нарезка” территорий и внедемократическая система назначения властей на них, с другой, внедрение, почти на полном серьезе, избирательных механизмов, территориальных бюджетов и даже областных… ценных бумаг! Говорить о коммунальной собственности и региональной бюджетной самостоятельности, когда подавляющая часть областей и районов живет на дотациях, отбираемых, через минфиновский бюджет, у нескольких доноров, все это попросту несерьезно!

Как видим, законопроект о местном самоуправлении сконцентрировал на себе огромный пласт проблем – от поверхностности аппаратных составителей до необходимости глубокой политической, территориальной и конституционной реформы. Вот уж где действительно между смешным и великим — всего шаг! Вычистить текст от юридических ляпов и хохм – можно, но само по себе это ничего не поправит. Выдал Минюст пустышку смешную — переправит в пустышку скучную. Казахстану же необходимо начинать строительство современной системы управления государством, включая такую ее органическую часть, как местное самоуправление!

Процесс же такого строительства – это дело весьма ответственное, даже рискованное, очень сложное, длительное и дорогое. Начинать его надо с принятия альтернативных вариантов законопроектов о местном самоуправлении и местных органах государственной власти. У автора есть такие альтернативы, но сейчас речь не о них, и вот почему.

Нужны не только и не столько альтернативные тексты, сколько общая концепция последовательной реконструкции системы территориальных и местных властей, включая поэтапно-экспериментальный переход к самоуправлению городов. А для этого необходимо прежде всего понять, насколько тупикова и опасна действующая практика, какой сумбур на территориях, в законодательстве и в руководящих головах творится под видом “системы власти и управления”.

Что и является конечной целью данного доклада.