Комментарии к проекту Закона РК “О неправительственных организациях”

I. Вступление

Новый законопроект “О неправительственных организациях” рассматривается в настоящих комментариях, в основном, с точки зрения его воздействия на развитие гражданского общества и на свободу объединений в Казахстане. Возникает ряд очевидных вопросов о цели и обоснованности принятия данного закона, учитывая уже принятое законодательство (в особенности законодательство об общественных объединениях и о некоммерческих организациях). Однако, по мнению БДИПЧ, такой анализ следует проводить местным правоведам, которые проживают в Казахстане и находятся в курсе всех изменений казахстанского законодательства.

Неправительственные организации в целом и правозащитные НПО в частности играют важную (а зачастую – ключевую) роль в развитии гражданского общества и защите прав человека. Эта роль НПО заявлена очень отчетливо и поддерживается основными межправительственными организациями (всемирной – ООН и региональной – ОБСЕ), а также акцентируется в их документах. С этой точки зрения основной вопрос заключается в том, каким образом данный законопроект повлияет на правовое положение и практические условия работы НПО в Казахстане.

1. Совершенно не ясно, какова основная цель создания нового законопроекта и на какие конкретно виды организаций будет распространяться его действие. По всей видимости, понятие “неправительственные организации” в контексте данного законопроекта означает организации, чье правовое положение уже регулируется определенными законодательными актами: Законом “Об общественных объединениях” (1996г.) и Законом “О некоммерческих организациях” (2001г.). Другими словами, некоммерческими являются организации, которые не учреждены государственными органами и не финансируются за счет государственного бюджета. Это мнение лишь подкрепляется отсутствием в законопроекте подробно разработанных положений, регулирующих деятельность данных организаций (порядок их учреждения, ликвидации, структуру и управление). По всем этим формально-юридическим (но существенным) аспектам законопроект ссылается на “законодательство Республики Казахстан” (см., например, ст. 4), в первую очередь, на два упоминаемых выше закона.

Единственной характерной чертой, используемой в рассматриваемом законопроекте для определения и выделения “неправительственных организаций”, является то, что они должны осуществлять так называемую “деятельность на благо общества”, или “общественно-полезную деятельность”. Однако данное понятие настолько широко и может быть истолковано столь субъективно и предвзято (предоставляя тем самым слишком много возможностей злоупотребления), что оно просто не может использоваться как юридический термин, имеющий четкое значение.

2. Таким образом, единственным понятным результатом рассматриваемого законопроекта является то, что он выделяет какую-то часть некоммерческих организаций (общественных объединений и некоммерческих организаций, созданных без участия государства), определяет их с использованием расплывчатого термина (см. пункт 1 настоящих комментариев) и устанавливает для них ряд дополнительных условий и требований.

В целом, мнение таково, что некоторые из вновь вводимых условий и требований носят чересчур ограничительный, и даже дискриминационный, характер, что лишь ухудшит условия деятельности НПО в Казахстане (см. примеры ниже, в части II). Эти последствия явно противоречат заявленной цели принятия законопроекта – улучшение условий деятельности для НПО (см. прилагаемую к законопроекту пояснительную записку).

1. Требование об обнародовании (опубликовании) всей информации о деятельности НПО.

Законопроектом устанавливается обязанность для всех НПО ежегодно публиковать в периодических печатных изданиях отчеты об их деятельности (см. ст. 3, п.2, подпункт 6 и ст. 12). Это новое требование. Оно не содержится в Законе “Об общественных объединениях”, однако Закон “О некоммерческих организациях” (пункт 2 ст. 41) требует от некоммерческих организаций представлять информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, а также обнародовать ее (“в соответствии с законодательством Республики Казахстан и учредительными документами некоммерческой организации”).

Пусть никто и не возражает против требования о представлении организациями отчетов в компетентные государственные органы и об обнародовании таких отчетов, однако данное строгое требование (“ежегодно публиковать в периодических печатных изданиях”) представляется чрезмерным и необоснованно обременительным. Во-первых, средства массовой информации в Казахстане работают на условиях свободного рынка. Закон не требует от них опубликовывать отчеты всех НПО страны, и они могут просто отказаться от этого. Средства массовой информации также могут потребовать высокую плату за опубликование отчетов (рассматривая их как коммерческую рекламу), которая окажется не под силу большинству НПО. Однако несоблюдение данного требования влечет за собой принудительную ликвидацию организации (см. подпункт 7 п. 2 ст. 3 и ст. 13).

2. Дискриминация международных и иностранных НПО

Особую тревогу вызывает то, что устанавливаемые законопроектом требования о представлении (в государственные органы) и ежегодном опубликовании отчетности неравным образом применяются к местным (национальным) и международным и иностранным НПО.

Во-первых, законопроект требует, чтобы международные и иностранные НПО опубликовывали совершенно иную и слишком подробную информацию о своих финансах и о своей деятельности, по сравнению с местными НПО (ср. формулировки подпункта 6 п. 2 ст. 3 и ст. 12).

Во-вторых, рассматриваемый законопроект не содержит явной угрозы принудительного закрытия местных НПО за несоблюдение требования о ежегодном опубликовании отчетов. Это лишь логическое следствие сравнения положений п. 6 ст. 3, подпункта 7 п. 2 ст. 3 и ст. 13. Однако в тексте статьи 12 четко предусмотрена ликвидация подразделений международных и иностранных НПО.

3. Проблема государственной поддержки деятельности НПО

В целом, Конституция Республики Казахстан (п. 2 ст. 5) четко запрещает государственное финансирование общественных организаций. Однако в рассматриваемом законопроекте неудачно определена “поддержка государства” для деятельности НПО (п. 11 ст. 3 и ст. 8). Можно подумать, что такая “поддержка” включает в себя и финансирование (по крайней мере, в данных статьях говорится об “организационно-технической поддержке”). Следовательно, можно представить себе две ситуации, ввиду отсутствия в рассматриваемом законопроекте более конкретных пояснений: во-первых, что ряд НПО, имеющих правовое положение общественных объединений, будет дискриминироваться в плане государственной поддержки, или, во-вторых, данное положение предоставляет компетентным государственным органам достаточно широкие полномочия решать, каким НПО следует оказывать “поддержку” и в чем такая поддержка будет выражаться (это особенно касается правозащитных НПО).

4. Правозащитные НПО и государство

В статье 7 говорится, что взаимодействие государственных органов и НПО основывается на пяти принципах: законность, партнерство, гласность, равноправность и ответственность. Включение данной статьи в рассматриваемый законопроект неожиданно. Изложена она не на юридическим языке, и все эти понятия могут быть истолкованы сколь угодно широко. Особенно неблагоприятно такое толкование может сказаться на правозащитных НПО. Например, государственные органы (или государственные должностные лица) могут заявить, что правозащитные НПО, критически отзывающиеся об их деятельности, не соблюдают принципы партнерства и ответственности. Последствия такого заявления могут быть какими угодно. Данная статья в контексте всей основы деятельности НПО, устанавливаемой законопроектом, делающим ударение на ответственности и наказании за несоблюдение требований, представляется потенциально опасной, особенно для правозащитных НПО.

5. Возможные ограничения деятельности профсоюзов

Пункт 3 ст. 10 запрещает финансирование международными и иностранными НПО политических партий и профессиональных союзов Республики Казахстан. Это требование понятно в отношении политических партий, однако запрет представляется слишком строгим (или, по крайней мере, сформулированным чересчур расплывчато) в отношении профессиональных союзов. Международные контакты и сотрудничество профессиональных союзов являются важной частью их деятельности, защищенной конвенциями МОТ (см., например, C87: Конвенция о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы, 1948г.). Существует вероятность, что многие виды такого сотрудничества будут пониматься как внешнее финансирование, запрещаемое рассматриваемым законопроектом (например, совместно проводимые мероприятия, финансируемые иностранным профессиональным союзом, обучающие занятия, поездки и др.). Этот вопрос требует тщательнейшего рассмотрения, более четкого определения и разъяснения. Кроме того, такое разъяснение было бы уместнее в отдельном законе о профсоюзах, нежели в данном законопроекте.

Цели, которых надеются достичь казахстанские законодатели принятием данного закона, остаются неясными. Слабо разработанные определения основных понятий, статьи, дублирующие положения других законодательных актов, а также дискриминационный подход ставят под серьезное сомнение актуальность данного законопроекта в первую очередь.

Более важно то, что закон, ни в малейшей степени не гарантируя условия деятельности НПО, лишь налагает дополнительные обязанности, цель которых абсолютно неясна. Это наглядный пример “законного господства”, а не “господствующего закона”. Государство должно, не вмешиваясь, гарантировать право на объединение, а не контролировать организации и препятствовать им.