Я целиком и полностью поддерживаю инициативу парламентских слушаний по обсуждаемому вопросу.
Необходимость такого разговора более чем очевидна.
Выступая в марте текущего года на одном из круглых столов по этой же теме, я задавался вопросом: почему именно сейчас проводится административная реформа?
Сегодня я бы сформулировал этот вопрос по-другому: эта реформа проводится или нет? Насколько можно понять из наших СМИ, этот естественный вопрос на устах и у целого ряда депутатов.
В самом деле, в Указе Президента №273 от 13 января, и в постановлении Правительства № 20 от 15 января о мерах по его реализации определен целый ряд мероприятий, которые должны быть уже завершены к настоящему времени в виде проектов решений или самих решений. Назову лишь некоторые из них. Это проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “Об административных процедурах” (март), проект нормативного правового акта по проведению функционального анализа органов госуправления (февраль), подготовленные на их основе предложения Президенту Казахстана и правовые акты по этому самому анализу (апрель), предложения по структуре госуправления (март), предложения Президенту по оптимизации численности работников госорганов и организаций (апрель), предложения по системе ежегодной оценки и аудиту эффективности деятельности центральных и местных государственных органов (март). И много чего еще, в том числе и анализ соответствия основных государственных программ по основной цепочке: цели – задачи – мероприятия (апрель), Стратегический план повышения квалификации госслужащих, и т.д. и т.п.
Что же мы сегодня имеем? По сути дела – ничего, кроме нашумевших предложений по структуре госуправления, отголоском которых является предложение правительства о введении должности не Генерального директора в министерствах и акиматах, а ответственного секретаря. Люди со стажем помнят, что так называлась должность в обществе “Знание” советского периода нашей истории. Бюрократический фольклор обогатился новыми шутками и анекдотами.
А если говорить серьезно, то впору спросить: что это – саботаж или замалчивание? Даже если допустить, что все намеченное правительством выполнено, почему общество, в том числе депутаты парламента, лишены соответствующей информации? Ответственна за реализацию Указа Главы государства Администрация Президента, а основной исполнитель – Правительство. При этом наибольший объем поручений лег на министерство экономики и бюджетного планирования. Но на сайте этого министерства в специальном разделе до сих пор только два документа – упомянутые Указ Президента и постановление Правительства.
Партия “Алга!” с момента запуска в политическую жизнь страны административной реформы предупреждала о пагубности такого подхода, когда во главу угла ставится не подготовительная организационно-аналитическая работа, которая сама по себе способна занять длительный период времени, а прежде всего итоговые схемы управления и соотношение полномочий и компетенции должностных лиц. Именно такую ситуацию мы и имеем сегодня, к сожалению. Потому и деморализация госслужащих является фактом, очевидным для каждого сидящего в этом зале. Заявления г-на Супруна о том, что никто не останется без работы, неспособны снять тревогу и сомнения управленцев, потому что у них за плечами – горький личный опыт.
Предвижу ответ: ведь мы сейчас принимаем поправки в Конституцию! Да, принимаем. Это отдельная тема. Но что же в этом неожиданного? Подготовка к политической реформе идет уже не месяцы, а годы. И мы не смогли развести по времени эти два процесса? Или политреформа снова неожиданно потребовала срочного решения? Почему?
Как бы то ни было, сегодня, к сожалению, мы не имеем внятной цельной концепции административной реформы, которая могла бы стать предметом конструктивного обсуждения.
Но я вижу в этом и позитивную сторону, а именно — возможность дополнительного обмена мнениями.
Прежде всего – об идеологии реформы.
Сегодня тема административной реформы идет как бы в одной связке с темой стратегического курса на вхождение Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран. Что первично в этой связке – цель или средство? Вопрос не праздный, поскольку за минувшие годы мы видели уже немало программ, в том числе таких крупных, как импортозамещение, индустриально-инновационное развитие. Ощутимых результатов на сегодня нет, даже по официальным оценкам. Теперь мы поставили перед собой новую цель. Это несколько напоминает тактику рискового штангиста, который пропускает один вес за другим, чтобы вложить все силы в самый важный рекордный подход. Но ведь вместо рекорда можно получить и “баранку”… В то же время эффективный и профессиональный механизм государственного управления способен по определению выполнять любые задачи, отвечающие его возможностям.
Полагаю, что эта цель важнее. Программы меняются, а государство остается. Поэтому меня настораживает акцент не на сути перемен, а на названиях. Возьмем ту же должность второго лица в министерстве. Она в разных странах называется по-разному. В екатерининской России статс-секретарь являлся одним из высших должностных лиц, имеющих право доклада императрице и собственную канцелярию. В нынешней России – это заместитель министра, отвечающий за конкретный участок, а именно за функцию связи министерства с законодательными органами. В Германии Бисмарка это был заместитель Канцлера по отдельному направлению работы правительства – министр-специалист, сегодня это один из высших правительственных чиновников, не подлежащих сокращению или увольнению. Госсекретарь в Великобритании или США – это основные министры правительства, в отличие от младших министров, начальников управлений, министров без портфеля, помощников министра и т.д. Понятна мысль о том, что в аппарате должна быть некая фигура, которая страхует государственный орган от последствий политических перемен. А вот мы название убедительное не нашли. Так может быть и вернуться к статс-секретарю или просто первому заместителю?
В связи с этим, хотел бы высказать мысль о включении в функциональную нагрузку этого должностного лица анализа управленческого процесса в органе управления. В настоящее время считается, что эту задачу “для всех” решат вновь создаваемое на базе Агентства по делам госслужбы ведомство по делам административной реформы, и другие структуры. Я не вижу здесь противоречия, поскольку у нас нет двух одинаковых министерств, в плане их полномочий, функций, сфер деятельности и других признаков. Создание единого шаблона организации работы в такой ситуации – управленческая утопия. Да, сверху можно спускать задачи, деньги, вневедомственные возможности повышения квалификации, критерии стандартов услуг. Но мы согласились уже в том, что даже численность работников можно определять самому органу управления. А уж тем более – нахождение способа их наиболее эффективного использования. Тем самым и правительственные органы по осуществлению административной реформы получат реальный, а не вычитанный из книг опыт работы по налаживанию процесса эффективного управления.
Не секрет, что долгое время для Казахстана в СНГ предметом заслуженной гордости было принятие современного (по тем временам – 2000 год!) закона о госслужбе. Сегодня необходим трезвый взгляд на состояние этой госслужбы, ее плюсы и минусы. Хочу обратить ваше внимание на небольшой, но характерный штрих. В государственном аппарате Германии, который считается образцовым, госслужащий последовательно проходит ступени роста с начальной 1 по высшую 16 категорию. То есть, в самом процессе карьерного роста отражен принцип восхождения, принцип заслуги. А у нас – принцип обратный. Высшие и низшие категории ранжируются по признаку близости к центру власти. И в этом я вижу очень существенный нюанс, отражающий и одновременно определяющий ментальность отечественного государственного служащего. Сегодня, когда мы решились на поправки в самой Конституции, самое время сформулировать более жестко и решительно тезис о том, что государственная служба – это прежде всего служба, в полном смысле этого емкого слова. Наряду с тем, что ранги должны быть заслужены, необходимо снова ввести в практику принцип горизонтальной ротации кадров в государственных интересах. Опыт и Советского Союза и других стран доказал эффективность этого приема управления с тем, что в советские времена называлось “хозяйственным обрастанием” кадров, а ныне называется совсем по другому. Что же касается материально-технических вопросов, то это, прежде всего, необходимый объем служебной жилой площади. Само знание о подобной перспективе предостережет многих “из молодых да ранних” от соблазна легкой жизни на поприще государственной службы.
Еще один момент этой темы – предоставление права на эксперимент. Есть известный в мире опыт реформы государственной службы в Италии. Там, в частности, в различных областях используются различные формы привлечения сотрудников на государственную службу в рамках менеджериального подхода, то есть с учетом рыночных подходов к организации государственных услуг. В том числе не только конкурсного, но и контрактного принципа. Интересен и итальянский опыт заключения коллективных договоров с различными категориями госслужащих (медиками, преподавателями университетов, и др.). На общенациональном уровне по 4 контрактным зонам (в зависимости от профессии) представителем от государства выступает специальное агентство, а интересы госслужащих представляют секторальные комитеты. На локальном уровне коллективные договоры заключаются во всех подразделениях государственной службы. При этом на местном уровне могут быть отражены и специфические конкретные требования. Соответствие же договоров государственной финансово-экономической политике проверяет Счетная палата. Коллективные договора, в которой стороны берут на себя определенные обязательства и получают полномочия, выступают инструментом политики децентрализации, как одного из направлений административной реформы, проводимой в Италии с 1993 года.
Основным содержанием административной реформы является повышение качества услуг, оказываемых населению. Другая сторона этой проблемы – заинтересованность общества в надлежащем качестве работы административного аппарата, и достижение этого качества через взаимодействие с органами государственного управления. Длительное время эта сторона вопроса у нас воспринимается как своего рода лирический “довесок” к проблеме реформы. В действительности же, это единственно возможный способ разрушить природный бюрократический стереотип поиска покровителя в лице начальника, который компенсирует профессиональное несоответствие. Только гласность, как угроза потенциальных санкций, может разрушить эту бюрократическую броню. Первые ласточки в этой области уже появились. Я имею в виду созданный при Министерстве внутренних дел Казахстана общественный совет по контролю за деятельностью полиции, куда входят 10 человек. Это известные в стране люди: Мурат Ауэзов, Ерлан Нигматуллин, Геннадий Бендицкий и другие. В отличие от СМИ, контакты совета с сотрудниками правоохранительной сферы носят постоянный и системный характер. Можно по разному понимать мотивы такого специфического ведомства, как МВД. Замечу попутно, что именно сотрудники силовых ведомств подвергаются наибольшим морально-психологическим нагрузкам при выполнении своих служебных обязанностей, что не может оставаться без внимания политического руководства. Но бесспорен тот потенциал, который заключается в такого рода связях представителей гражданского общества с силовыми структурами, а в перспективе – и с ведомствами различного профиля.
Другой пример подобного рода – привлечение Министерством обороны представителей солдатских матерей для инспекции повседневной жизни солдат. Присутствующие здесь способны отличить пиар от морально-психологической реабилитации. Хорошо бы, чтобы эту разницу понимали и представители власти, ответственные за деморализацию личного состава своих ведомств в результате конфликтных способов решения социально-экономических проблем.
И еще одна проблема – партизация власти, обозначенная внесенными только что поправками в Конституцию. Мы вряд ли завтра придем к немецкому опыту партийного квотирования мест в государственных органах. Однако сегодня, в плане обсуждаемой проблемы, хотелось бы обозначить актуальность темы перехода во взаимоотношениях партий от политического антагонизма, через прагматическое сотрудничество к интеллектуальной конкуренции. От неизбежности такой перспективы не уйти. Административная реформа – неплохое поле для этого. Обмен мнениями здесь уже идет полным ходом, имея в виду восприятие проблемы электоратом. Может быть, стоило бы подумать о формах совместной работы представителей казахстанских партий. Например, в дисциплинарных советах. Или в работе по контролю за распределением социального жилья. Ведь ни у кого нет монополии на справедливость.
Спасибо за внимание.
г. Астана
21 мая 2007 г.