О некоторых проблемах организации научной экспертизы законопроектов

Есть известное высказывание, что законотворчество это процесс, который в себе совмещает искусство и науку.

Стремительность социально-экономических изменений, как в Казахстане, так и во всем мире, схожесть и цикличность этих процессов еще раз доказывают невозможность принятия актуальных и эффективных законов без детального научного подхода. Поэтому сейчас остро стоит проблема качества научных экспертиз законопроектов.

Казалось бы, этот вопрос достаточно регламентирован. Принято Постановление Правительства “О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности”, в котором четко определены задачи экспертизы (10 основных задач экспертизы, 14 задач по научно криминологической, 5 задач по антикоррупционной и 10 по концептуальной научной правовой экспертизе), порядок и сроки, условия проведения и финансирования научной экспертизы.

Тем не менее, поступают законопроекты с недостаточно качественными, неполными заключениями научных правовых экспертиз. В ряде случаев представленные заключения к законопроектам не отвечают всем задачам, поставленным перед научной правовой экспертизой. В некоторых заключениях не приводится динамика, тенденции и проблемы в сферах регулируемых законопроектами, нет заключений экспертов на характеристику научной проработанности норм законопроекта, выработки научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы. Часто встречающимся недостатком можно назвать не проведение детальной проверки на соответствие законопроектов не только международным обязательствам Республики Казахстан, но и на наличие противоречий с действующим в стране законодательством.

Очевидно, низкое качество предоставляемых законопроектов можно улучшить лишь при условии четкого взаимодействия всех ветвей власти на всех этапах законотворческого процесса и при наличии эффективного механизма научной экспертизы законопроектов и последствий их принятия. Вместе с тем, данному вопросу в настоящее время не уделено должного ни теоретического, ни практического внимания.

Вместе с тем нередко заключения экспертизы предоставляются на первоначальный вариант законопроекта, направленного на научную экспертизу, и значительно отличающуюся от варианта, внесенного в Мажилис. Так, данный недостаток касается, по крайней мере, 13 из 18 законопроектов, предоставленных в Комитет по экономической реформе и региональному развитию Мажилиса в ходе первой сессии нынешнего созыва.

Хотелось бы обратить особое внимание еще на один важный аспект, касающийся научных экспертиз. Сложилась такая практика когда, говоря о научной экспертизе, мы в первую очередь имеем в виду правовую экспертизу, оставляя без должного внимания, пожалуй, не менее важную социально-экономическую экспертизу. А ведь сегодня вопросы экономики стали темой “номер один” и оказывают прямое влияние на все общественно политические процессы. Мировой финансовый кризис еще раз продемонстрировал жизненность провозглашенного главой нашего государства Н. Назарбаевым принципа — сначала экономика и только потом политика. Трудно оспорить тот факт, что во многом успех развития страны, в целом, и повышение уровня жизни казахстанцев, в частности, напрямую зависит от устойчиво развивающейся экономики. А это невозможно сделать без повышения качества принимаемых законов, особенно экономического блока, который занимает более двух третьих Парламентского законодательного портфеля.

Президент РК Н.Назарбаев в своей книге “Казахстанский путь” отметил, что государственная политика проводится не на принципах “от выборов к выборам”, а на объективной основе 10-15 летних инвестиционных циклов экономического развития. И первый такой цикл мы уже прошли. Заложены прочные основы рыночной инфраструктуры, сложилась устойчивая финансовая система. В стране сформировался средний класс, появились крупные собственники и финансово-промышленные структуры.

С целью законодательного обеспечения масштабных преобразований в рекордно короткие сроки был создан правовой каркас новой экономической системы, обеспечивающей государственное воздействие на экономику переходного этапа. Не всегда это делалось и на высоком профессиональном уровне и законы в силу некоторых объективных обстоятельств носили рамочный характер.

Сейчас Казахстан вступил в следующий инвестиционный цикл, который связан с построением конкурентоспособной экономики, не зависящей от сырьевых ресурсов.

Несомненно, потребности следующего этапа, связанные с достижением долгосрочных экономических целей, повышением уровня жизни и эффективности государства, потребуют соответствующего законодательного обеспечения.

Основной задачей законодательной работы в деле обеспечения эффективной экономической политики является создание правовых условий, необходимых для устойчивого динамичного роста, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, развитие малого и среднего предпринимательства, продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса, повышение эффективности государственного стратегического управления на макроэкономическом уровне.

Вместе с тем абсолютное большинство законопроектов поступающих в Парламент не проходят социально-экономическую экспертизу.

А ведь каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее социально-экономических последствий не только в целом для государства, но и для всех социальных групп. Любое возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества.

В то же время в результате вышеуказанных недостатков научной экспертизы законопроектов, как разработчики, так и депутаты Парламента не могут получить всестороннее представление об актуальности, эффективности и последствиях принятия законопроектов.

Так, например, в ходе рассмотрения заключения научной правовой экспертизы представленной к проекту Закона Республики Казахстан “О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инвестиций и экспорта”, внесенного постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 апреля 2008 года №403, выяснилось следующие недостатки.

В тексте заключения почти две трети состоит из текстов, скопированных без изменений из диссертаций российских ученых Атаева А. В. (2005 г., Москва.), Шевченко О.Н. (2003 г., Москва) (прилагаются). При этом в заключении отсутствуют ссылки на вышеуказанные диссертации, что является нарушением авторских прав, установленных Гражданским кодексом Республики Казахстан.

О каком качественном научном анализе может идти речь, если все данные приведены как минимум 3-х летней давности, а зачастую и 1990-2000 годов. При этом мы знаем, что изменения в сфере мировой экономики показывают высокую динамику. Это и цены на энергоносители, проблемы банков и дефицит продовольствия. Соответственно меняются действия международных организаций и государственных структур по защите своих рынков. Такие же темпы изменений произошли и в нашей стране. Без учета этих тенденций невозможно принять законопроект отвечающего потребностям нынешнего этапа развития нашей страны. Кроме того, даже итоговые предложения по разработке указанного законопроекта полностью взяты из указанных диссертаций.

Можно привести пример проекта закона Республики Казахстан “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления”, внесенного постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 ноября 2008 года № 1066. Учитывая важную роль, которая отводится вопросам местного самоуправления в улучшении социально-экономического положения граждан, перенос “центра тяжести” реформ из центра в регионы вызывает, по меньшей мере, недоумение, что по данному законопроекту не проведена социально-экономическая экспертиза. Или тот факт, что посчитали излишним проводить антикоррупционную оценку. Притом что в этом законе рассматриваются вопросы закрепления функциональных обязанностей всех ветвей власти на местах, в том числе и по распределению бюджетных средств и их контролю.

Или последний пример, связанный с Налоговым кодексом. Когда из-за не проработанности всего лишь одной нормы местные бюджеты недополучают более 20 млрд. тенге. Этого можно было бы избежать при соответствующих расчетах, основанных на мнениях ученых.

И таких примеров достаточно много. А ведь на эти исследования тратятся значительные бюджетные средства.

Несомненно, что низкое качество научных правовых экспертиз могут негативно повлиять на качество принимаемых законов, что в свою очередь отразится на развитии важнейших общественных отношений. Некачественные экспертные оценки, как правило, приходится замещать выводами, основанными на жизненном опыте или политической интуиции, что не может не сказаться на качестве принимаемых законов. А ведь известно, что одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их невысокое качество, что может привести к снижению доверия населения к государственным органам власти.

В связи с этим, было бы целесообразным регламентировать порядок проведения научной правовой экспертизы не Постановлением Правительства, а отдельным законом об экспертизе проектов нормативных правовых актов. Такого закона в Казахстане нет, но в порядке проработки идеи такого закона считаю полезным обратить внимание на ряд существенных проблем и возможных вариантов решения.

1. Основной причиной недостаточно качественной разработки заключения научной правовой экспертизы является неопределенность в Правилах проведения научной правовой экспертизы единого стандарта представления заключения (сейчас оно исполняется в произвольной форме), в котором были бы четко определены требования к структуре построения, наполнения и научной обоснованности приводимых доводов, временные границы проведения экспертных исследований. Также не предусмотрена ответственность экспертов за некачественное исполнение и организатора экспертизы за принятие заключения, не удовлетворяющего всем требованиям.
2. Серьезной проблемой является недостаточный уровень специальной подготовки экспертов.
3. Во-первых, должны быть определены основные требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений.
4. Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать по особой программе, выдавая при этом соответствующий сертификат.
5. В-третьих, если к экспертизе привлекается юридическое лицо, то оно, видимо, должно иметь соответствующую лицензию на право проведения экспертизы в конкретной сфере, как и специально подготовленного сотрудника, имеющего соответствующий сертификат.
6. Учитывая прямую взаимосвязь качества экспертиз научных экспертиз законопроектов и принятых законов необходимо усовершенствовать существующий механизм проведения экспертизы и предусмотреть обязательное комплексное проведение правовых, социально-экономических, криминологических и антикоррупционных экспертиз. Соответственно и требования к научным центрам, проводящим экспертизу не должны только ограничиваться наличием ученых-юристов.
7. Как известно, из республиканского бюджета для проведения научных экспертиз выделяются достаточно большие средства – более 600 млн. тенге. Нужно только более эффективно использовать выделенные средства. При этом процесс проведения тендеров должен быть прозрачен и обязательно предполагать состязательность научных центров во время их проведения. А после завершения их тесное сотрудничество в качестве соисполнителей.

Понятно, что проблемы научной экспертизы, являющиеся частью проблем законотворческого процесса в целом, вовсе не ограничиваются перечисленными выше вопросами. Поэтому одной из перспективных мер могло бы стать механизм периодического формирования перечня этих проблем путем специального опроса субъектов законодательной инициативы, проведение подобных “круглых столов”, различных научных конференций.