Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии, ибо устройство общественной жизни таково, что без неё она просто остановится. В то же время ни один государственный институт не подвергается столь постоянной критике. У этого парадокса много причин социального, политического и психологического характера. Многое объясняется просто незнанием существа предмета, так как происходит смешивание трёх семантически близких, но разных вещей: универсальные бюрократические принципы управления, бюрократия как социальный слой, осуществляющий функцию управления, и бюрократизм — социальная болезнь, присущая управленцам. Так называемая наука о бюрократии выделена западными теоретиками в отдельную дисциплину и имеет определенный опыт разработок. На советском пространстве эта тема была под запретом для открытого обсуждения и бюрократизм преподносился обществу в его негативном аспекте. В настоящее время каждое независимое государство, появившееся на месте Союза, решает данную проблему в меру своих политических пристрастий и возможностей. Очевидно, что причина многих неудач реформирования различных сфер нашей социально-экономической жизни заключается в отставании реформ в государственном управлении. Во многом это связано с тем, что старую административную машину направили на решение новых задач, добавив дополнительные управленческие звенья. Какой-либо концепции модернизации бюрократического аппарата не было предложено.
В переходный период государственный аппарат потерял многих квалифицированных работников среднего звена со стажем 5-10 лет, и в учреждениях стал преобладать персонал предпенсионного и пенсионного возраста, что сказалось на качестве работы. Также были утеряны прежние нормы морали, как-то регулировавшие поведение служащих и препятствовавшие злоупотреблениям. Одновременно, оказавшись без хозяина, госаппарат стал самостоятельно строить своё государство, где он выбирал себе господина и выискивал источники существования. Таким образом, легализовалась кастовая система, введенная в своё время Петром I как Табель о рангах. Произошёл выход госаппарата из-под контроля общества. Эти тенденции нашли отражение в Основах государственной службы в Российской Федерации от 31.07.1995 г. В данном законе были утверждены разделения на категории и группы служащих. Также была закреплена возможность проведения конкурсного отбора на замещение вакантных должностей, зафиксированы гарантии и привилегии, ограничения, связанные с государственной службой. Анализируя баланс положительного и отрицательного, всё же представляется, что, положив основы реформирования, закон в большей степени тормозил поступательное движение, нежели способствовал ему. В частности, основной акцент делался на стаж, а не на профессиональные качества служащего. Система также не гарантировала сохранность кадрового состава при смене руководства ведомства или реструктуризации. Мы подробно остановились на российском варианте закона, так как принятый в том же году Указ президента РК, имеющий силу закона О государственной службе от 26.12.1995года, был его достаточно полным повторением. Упомянутый Указ подразделял служащих на категории и классы, в нём функции аттестации возлагались на кадровую службу государственного учреждения. В российском законодательстве учреждались специальные высшие органы, ведающие государственной кадровой политикой и, соответственно, контролирующие работу кадровых служб.
Вероятно, очевидная неэффективность казахстанского варианта законодательства в сфере отбора и сохранения кадров, а также его неопределённый статус в юридическом смысле (он просуществовал 5 лет, не пройдя утверждения в парламенте) побудили принять в 1999 году Закон «О государственной службе», который вступил в силу с января текущего года. Данный закон является заметным прогрессом в сфере государственного строительства. Каковы его отличительные черты? Закон инициирован Агентством по делам государственной службы — государственным органом, курирующим вопросы кадровой политики. Закреплено разделение на политических и административных служащих. При этом политические назначенцы назначаются на должности президентом РК, до уровня вице-министра. Административные работники состоят из служащих, прошедших открытый или закрытый конкурсы, либо из кадрового резерва. Конкурсные комиссии состоят из сотрудников Агентства, госоргана, проводящего конкурс, комиссии по борьбе с коррупцией. Административные служащие служат неопределенный срок. Таким образом, по мнению Агентства, будет открыт доступ квалифицированным кадрам извне госаппарата, а также будет усилена социальная защищенность административных служащих. Однако, как нам представляется, данный закон теряет свою кажущуюся эффективность по следующим причинам. Прежде всего в Казахстане отсутствуют отечественные теоретические разработки в сфере государственного бюрократизма, основанные на исторических, правовых и политических предпосылках, приспособленные к реалиям Казахстана. Агентство признаёт, что не придает этому аспекту важное значение, и оно лишь сейчас начинает поиск специалистов в данной сфере. Сам закон, по представлению Агентства, является симбиозом так называемых карьерной и позиционной модели госслужбы в странах западной демократии. За годы независимости были утрачены многие учебные заведения повышения квалификации для различного уровня управления. В конечном итоге мы имеем выпускников программы Болашак, Академию государственной службы, вузы специальной программы. То есть тех кто пополняет кадровый резерв административных служащих. При этом не секрет, что обучение там происходит исходя из возможностей конкретного учебного заведения, не учитывая потребности государственных органов.
Но всё же основной смысл закона заключается в сохранении кадрового состава. И определяющую роль здесь играет уполномоченный орган, то есть упомянутая выше конкурсная комиссия. Как пример маневра для обхода настоящего закона можно упомянуть следующий прецедент о том, как бывший руководитель аппарата одного из областных акиматов перешел в качестве руководителя конкурсной комиссии того же областного акимата. В государственной службе, как известно, действует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. То есть несовершенство законодательства в устранении влияния политических назначенцев на кадровую политику практически нивелирует значение самого закона. Очевидно, что без участия общественных представителей, представителей вузов, готовящих служащих, прогресс в качественном росте административных служащих сомнителен.
В заключение хочется упомянуть взаимодействие настоящего закона с законами, регулирующими законодательства по государственной службе. Это комплекс правовых актов различных отраслей законодательства: конституционного, административного, трудового, финансового и других. Так как отношения по поводу исполнения государственной службы составляют предмет трудового законодательства, то одним из значимых законов является законодательство о труде. Закрепленный в нем принцип трудового договора как основы взаимоотношений между сторонами. И переход государственной службы в соответствии с трудовым законодательством на контрактную основу, с комплексным решением существующих пробелов есть, на наш взгляд, решение вопроса начала реформирования государственной службы.
Получено по электронной почте