Почему у нас не идут реформы, почему невыгодно быть предпринимателем в нашей стране? Эти и другие вопросы волнуют каждого, кто пытается организовать свой бизнес. По мнению многих, причина кроется в том, что у нас несовершенно законодательство. Большинство прав и обязанностей, закрепленных в Конституции, не соблюдаются из-за несоответствия ей отдельных законов, произвола чиновников, низкой правовой культуры самих граждан. Пять лет новой Конституции показали: жизнь требует внесения изменений в Основной Закон. Об этом рассуждает член парламента Асхат Даулбаев – бывший вице-министр юстиции, член Комитета по экологии и природопользованию мажилиса.
30 августа текущего года мы отметим 5-летие Конституции Республики Казахстан. Можно с уверенностью констатировать, что новая Конституция явилась стабилизирующей и консолидирующей основой нашего общества. Она позволила создать необходимый баланс всех ветвей единой государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что сегодня еще не реализованы многие основополагающие принципы и положения, закрепленные в Основном Законе. Не выполнены предписания, изложенные в пункте 4 статьи 92 Конституции, о приведении в течение двух лет действующего на момент вступления в силу Конституции законодательства Республики Казахстан в соответствие с нею. Не устранены противоречия многих законодательных актов Конституции Республики Казахстан. Требуют корректировки и некоторые положения Конституции Республики Казахстан, которые в правоприменительной практике показали внутреннюю нескорреспондированность и несовершенство.
В связи с этим основополагающим принципом реформирования государственно-правовой (в том числе и судебно-правовой системы) должна стать конституционная законность. При этом следует выделить два аспекта данного принципа. Прежде всего — это обеспечение и защита прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией, со стороны государственных органов и должностных лиц. Слишком долго в стране грубо нарушались права и законные интересы людей, с прямым пренебрежением ими. Выправить эту ситуацию за несколько лет невозможно.
Другой аспект — это строгое соблюдение Конституции и основанных на ней законов и подзаконных нормативных правовых актов самими гражданами. Переход от тоталитарной системы к демократическому обществу, как это ни парадоксально, естественным образом расшатал общественную дисциплину; свобода личности многими стала трактоваться как вседозволенность, анархия, а экономический, политический, духовный кризис породил явление, именуемое аномией. Это — пренебрежение к правовым и другим социальным нормам поведения, безнормативность. Устранение анархии, последовательное укрепление общественной и государственной дисциплины — неотъемлемое условие обеспечение законности и правопорядка в стране.
В организационном плане режим конституционной законности означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание конституционного правопорядка на всех уровнях власти.
Обеспечение конституционной законности в стране должно начинаться с правительства, парламента и президента республики, т.е. субъектов законотворческого процесса. От того, насколько четко и грамотно будут урегулированы общественные отношения в законах, насколько они будут соответствовать требованиям Конституции, зависит правовое поле, в котором будут жить участники этих отношений.
В статье 1 Конституции Казахстан провозгласил себя демократическим, светским, правовым государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. В пункте 2 статьи 4 Конституции указано, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики. Следовательно, все законы и подзаконные нормативные акты должны быть пронизаны конституционными принципами, заложенными в статье первой Конституции. Из этого следует, повторюсь, что высшими ценностями для государства являются человек, его права и свободы.
Однако наш законотворческий опыт показывает совершенно обратное. Что лежит в основе принимаемых нами законов? Что угодно (и в первую очередь — экономическая целесообразность), но не права и свободы человека и гражданина (таких законов можно сосчитать по пальцам).
Конституция страны в статье 61 четко указывает на правоотношения, которые должны регулироваться законами, т.е. нормативными правовыми актами, которые имеют после Конституции высшую юридическую силу. Процедура принятия их носит строго сбалансированный, продуманный и прозрачный для народа характер. Это и правосубъектность физических и юридических лиц, гражданские права и свободы, обязательства и ответственность физических и юридических лиц; это и режим собственности; это и налогообложение, установление сборов и других обязательных платежей; это образование, здравоохранение и социальное обеспечение; и многое другое.
Казалось бы, все ясно — важнейшие правоотношения в судьбах граждан, физических и юридических лиц, должны регулироваться законом. Это требование Конституции, где сказано, что все иные правоотношения регулируются подзаконными актами.
Что же происходит на деле с реализацией данных конституционных положений? А то, что с подачи заинтересованных субъектов законодательной инициативы (прежде всего правительства республики) все правовое регулирование данных отношений “отдано на откуп” того самого правительства или, куда хуже — министерств и ведомств. Сюда входят вопросы лицензирования, налогообложения, таможенного дела и многие другие. Правительство вносит законопроекты, в которых указано, что порядок и условия регулирования тех или иных правоотношений определяются правительством. С одной стороны, это вроде бы удобно и оперативно, а с другой — ведет к многочисленным фактам произвола и злоупотреблений со стороны коррумпированных либо безграмотных чиновников. Вспомним хотя бы факты, когда на два-три дня постановлением правительства понижались ставки таможенных пошлин и акцизы. За эти дни уже подготовившиеся к такому развитию событий предприниматели-ловкачи, пролоббировавшие данное постановление, умудрялись завозить большие партии автомобилей и другой акцизной продукции и оказывались в неравном положении с другими предпринимателями на конкурентном рынке данных товаров. И таких примеров бесконечное множество. Бессильным при этом оказывается и Министерство юстиции, которое призвано проверять данные акты на предмет соответствия Конституции и законам при их регистрации. Как может министр юстиции пресечь этот произвол, когда формально все соответствует Конституции и законам — ведь сам законодатель предоставил этим ведомствам право определять этот порядок? А вопрос целесообразности не может служить для министра основанием для отказа в регистрации данного акта. Получается замкнутый круг, выход из которого видится один. Надо неукоснительно соблюдать Конституцию нашей республики, которая отвела парламенту роль законодательного регулирования важнейших правоотношений в обществе.
Думаю, что аргументы о том, что нельзя урегулировать все правоотношения исключительно законами, являются несостоятельными. Ведь еще недавно большинство правоотношений, которые сейчас урегулированы законами, регулировались подзаконными актами. Это и определение и классификация наркотических веществ, это и критерии отнесения предметов к огнестрельному и холодному оружию, это и правоотношения по недропользованию, о нефти, зерне и многие другие. На мой взгляд, если можно оформить эти правоотношения в виде подзаконных нормативных правовых актов, то можно оформить их и в виде законов. Что касается оперативности по их принятию, то Конституцией определен порядок, когда президентом страны законопроекты, не терпящие отлагательства, могут быть признаны срочными и приоритетными. При этом будет обеспечена стабильность законодательства и оперативность при их принятии.
Более глубокая проблема кроется в законодательных актах, устанавливающих ответственность за преступления и административные правонарушения. Только подумайте, согласно уголовному и административному кодексам (проект последнего уже находится в мажилисе парламента), законодательство, устанавливающее уголовную или административную ответственность, состоит исключительно из положений данных кодексов. Иные законы, устанавливающие уголовную или административную ответственность, подлежат применению только после включения их в указанные кодексы. То есть законодатель, казалось бы, в точном соответствии с Конституцией определяет, что ответственность может быть установлена только законом, соответственно — уголовным или административным кодексами. На практике, положения действующего Уголовного и проект административного кодекса расходятся с конституционными положениями.
Вот лишь несколько примеров. Вопрос определения критерия отнесения к стойкой утрате трудоспособности, решаемый при привлечении лица к уголовной ответственности за причинение телесного повреждения средней тяжести, наряду с уголовным законом, решается и нелегитимным подзаконным правовым актом. Это — инструкция, изданная в рамках Агентства по здравоохранению, незарегистрированная в Минюсте. Там среди прочих критериев отнесения к средней тяжести телесных повреждений указано стационарное лечение более 21 суток. И если завтра руководитель Агентства своим приказом определит этот срок в 28 дней, то сами представляете, что многие преступления будут декриминализированы. Получается, что критерии отнесения деяния к уголовно наказуемому зависят от волеизъявления одного должностного лица. Насколько это соответствует требованиям Конституции? А вопросы определения критерия разграничения административной и уголовной ответственности и квалификации уголовно наказуемых деяний, связанных с незаконным оборотом наркотических веществ? Сегодня этот критерий определяется не законом, а подзаконным актом в виде решения государственной комиссии по контролю за наркотиками.
На практике это привело к тому, что при абсолютно схожих диспозициях и санкциях данных норм Уголовных кодексов Республики Казахстан и Российской Федерации, то, что у нас сегодня относится к административной ответственности, в России отнесено к уголовной. Если у нас незаконное хранение марихуаны является уголовно наказуемым при ее весе в 5 граммов, то в России — всего полграмма. И так вся статья. Где в России осуждают от 7 до 15 лет, у нас санкция — от 3 до 7 лет. Вот нам и пример унификации законодательства. Два подзаконных акта влияют на судьбу основного уголовного закона.
Примеров такого рода множество. Приведу последний. В законе более или менее четко дана классификация и критерии отнесения предметов к огнестрельному оружию, но практически нет никаких критериев отнесения предметов к холодному оружию. Эксперты-криминалисты умудряются на практике относить одни и те же предметы (к примеру, кухонные ножи) и к холодному оружию, и исключать их из таковых. К сведению, сегодня у них нет даже подзаконных актов, инструкций, устанавливающих критерии для проведения экспертиз. Они руководствуются лишь рекомендациями некоторых ученых. Вот и вся законотворческая практика. Сегодня, помимо парламента, способного изменить законотворческий процесс, Конституцией провозглашены органы, которые призваны обеспечить конституционную законность в стране. Это и Конституционный Совет, и судебные органы, и органы прокуратуры. Выполняют ли данные органы свои конституционные обязанности? Если нет, то давайте поймем — почему?
Конституционный Совет. Сегодня данный орган, в соответствии с указом президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, провозглашен высшим органом конституционного надзора. Способен ли этот орган должным образом влиять на состояние конституционной законности в стране? Думаю, что нет. Сегодня ни один из субъектов, кроме суда — ни спикеры и депутаты парламента, ни правительство и даже сам президент нашего государства, — не обладает правом обратиться в Конституционный Совет о признании законов и указов президента не соответствующими Конституции. А Конституционный Совет, даже установив несоответствие последних Конституции страны, не вправе признать их таковыми. Казалось бы, суды, которые вправе обращаться в Конституционный Совет с вопросами на предмет соответствия законов и указов президента Конституции, могут исправить положение дел. Однако и они не вправе ставить вопросы, выходящие за рамки второй главы Конституции, т.е. положений, которые касаются прав и свобод человека и гражданина.
Получается, сегодня никто не вправе ставить перед Конституционным Советом вопросы о соответствии законов и указов президента Конституции республики, если это касается государственного устройства, территориальной целостности и даже независимости нашего государства. Неправомочен на это и сам Конституционный Совет, которому вообще не предоставлено право самостоятельно ревизировать законы и указы. Сегодня у него нет механизма устранения внутренних противоречий и в самой Конституции.
Тогда о каком высшем конституционном надзоре со стороны Конституционного Совета можно сегодня вести речь?
Не лучше положение и у Генеральной прокуратуры, которая, исходя из дословного воспроизведения статьи 83 Конституции, от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов президента и иных нормативных правовых актов на территории республики … принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики.
Никаких способов реализации данных конституционных положений нет ни в самой Конституции, ни в законодательных актах, регламентирующих деятельность президента, парламента, ни у самой прокуратуры.
Остается судебная власть. Однако, как указывалось выше, и она не способна исправить существующее положение. Это ограничение заложено и в самой Конституции, но в этом повинны и сами судьи, которые в своей правоприменительной практике, будучи единственным органом, имеющим право обращения в Конституционный Совет на предмет соответствия законов и указов президента Конституции республики, исключительно редко пользуются эти правом.
Думается, сейчас необходимо принять следующие меры по обеспечению Конституционной законности как основополагающего принципа судебно-правовой реформы.
Первое. Все основополагающие положения, которые касаются правоотношений, изложенных в статье
61 Конституции Республики Казахстан, регулировать законодательными актами, не отдавая их на откуп подзаконным нормативным актам. Это позволит избежать злоупотреблений и ошибок со стороны исполнительной власти, сделает законодательство более стабильным, защитит права и законные интересы граждан, физических и юридических лиц.Второе. Нужно пересмотреть конституционные положения относительно статуса и полномочий Конституционного Совета. Конституционный Совет должен быть преобразован в Конституционный суд Республики Казахстан. Требуется значительно расширить круг субъектов обращения, включая граждан Республики Казахстан, а также масштабизировать полномочия данного органа по признанию несоответствующими Конституции законов и указов президента. С целью обеспечения независимости судьи Конституционного суда должны избираться пожизненно, на альтернативной основе мажилисом парламента по представлению президента страны из наиболее видных ученых и практиков-юристов.
Третье. Необходимо в Конституции и законах предусмотреть механизм реализации генеральным прокурором права на опротестование законов и указов президента либо исключить данное положение в случае реализации предложений о создании Конституционного суда, наделив генпрокурора правом на обращение в КС.
Четвертое. Надо законодательно предоставить право каждому судье самостоятельно обращаться в КС, внеся соответствующие изменения в Конституционный закон о судах и статусе судей.
Пятое. Следует предоставить право официального толкования законов Пленуму Верховного суда Республики Казахстан, чьи постановления в соответствии с Конституцией носят нормативный характер.