Астана, 8 апреля 2004 года
Уважаемые члены Конституционного Совета!
Благодарю за возможность изложить позицию относительно несоответствия принятой Парламентом последней версии Конституционного Закона “О выборах” как букве, так и духу действующей Конституции.
Хотелось бы надеяться, что обращение Президента в Конституционный Совет вызвано осознанием реальной необходимости приведения национального избирательного законодательства в соответствие с конституционными принципами правового и демократического государства, а также с международными стандартами ОБСЕ в части свободных, честных и конкурентных выборов. И что (если это так на самом деле) Конституционный Совет не сможет не заметить многочисленные несоответствия утвержденного Парламентом избирательного Закона Конституции Республики Казахстан.
Поскольку мне доверено представлять здесь Постоянно Действующее Совещание по демократизации, позвольте для начала кратко остановиться на роли самого ПДС в истории попыток демократизации избирательного законодательства.
Как известно, Совещание даже два раза принимало Рекомендации по закону о выборах. Первый раз это случилось в марте прошлого года, и тогда Документ принимался в два этапа. Вначале Совещанию был представлен проект Рекомендаций, подготовленный совместно Правительством и Центризбиркомом. Практически со всем предложенным ими можно было соглашаться, однако все эти изменения не затрагивали главной проблемы – выполнения известных 17-ти Рекомендаций ОБСЕ, изложенных в “Заключительном отчете о парламентских выборах 1999 года”.
Поэтому нами – представителями демократической оппозиции, был предложен дополненный проект, где были сохранены все правительственные рекомендации и добавлены самые необходимые поправки, направленные на предотвращение фальсификаций, совершаемых самими избирательными комиссиями. Подчеркну: в том проекте мы пытались решить хотя бы задачу-минимум: помешать самым откровенным и прямым фальсификациям, осуществляемым ангажированными исполнительной властью избиркомами. Точнее – их руководителями, специально для того и подбираемыми.
Отмечу два важных обстоятельства:
Во-первых, тогда, в марте 2003 года, нашу редакцию Рекомендаций Постоянно Действующее Совещание приняло полностью, и практически единогласно.
Во-вторых, ничего из предложенного нами в законопроект, вынесенный через некоторое время на всенародное обсуждение, включено не было.
Повторю: ни одного из содержательных наших предложений тех Рекомендаций ПДС авторы законопроекта не учли. Что же касается не раз озвученных заявлений руководства ЦИК и некоторых участников ПДС насчет того, что Рекомендации ПДС образца марта-2003 Правительством, дескать, были учтены, то, со всей ответственностью заявляю, что это – дезинформация. На самом деле, ЦИК и Правительство учли лишь то, что сами и внесли на ПДС. И – только это. В чем нетрудно убедиться, заглянув в текст тех Рекомендаций.
Далее, уже непосредственно перед вторым чтением законопроекта в Парламенте, Совещание (так же дружно), опять одобрило весь пакет наших предложений, оформленных на этот раз уже в виде развернутой таблицы с конкретными редакциями изменений и дополнений к статьям принятого за основу правительственного законопроекта. Немаловажно, что в рабочую группу ПДС, подготовившую эту Таблицу, входили, кроме Гани Касымова и Петра Своика, еще и секретарь ЦИК В. К. Фоос, а также заместитель председателя партии “Асар” Сергей Киселев. И с ними все наши принципиальные предложения также были согласованы.
Характерно, что судьба этих, вторых по счету, Рекомендаций ПДС повторилась: депутатская комиссия, возглавляемая г-ном Ж.Абдиевым, “не сочла возможным” принять их по всем наиболее важным позициям. Характерно и то, что назначенный Президентом Председатель Совещания, располагая для этого достаточными возможностями, практически ничего не сделал для того, чтобы обеспечить плодотворные контакты представителей ПДС с Парламентом или иным образом “продвинуть” Рекомендации ПДС как по линии Правительства, так и депутатской комиссии. Предпринятая же лично мною попытка все же обосновать Рекомендации ПДС перед депутатской комиссией натолкнулась на откровенную обструкцию того же г-на Абдиева и его коллег, надо полагать, не случайно подобранных в эту комиссию.
Возможно, у членов Конституционного Совета возникает вопрос: каким образом принятие или непринятие Рекомендаций ПДС связано с рассмотрением соответствия Закона о выборах Конституции?
На это можно сказать, что Постоянно Действующее Совещание по демократизации создал своим правовым актом глава государства, являющийся, согласно статье 40 Основного Закона, символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Причем в Постановлении о создании ПДС ясно указано цель Совещания – выработка рекомендаций для органов государственной власти. А поскольку Президент, по Конституции, является высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивающим согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом, то, по логике этой нормы, органы власти и должностные лица не могут просто так игнорировать Рекомендации ПДС.
К этому следует добавить, что “забракованные” депутатской комиссией, а потом и голосующим депутатским большинством, Рекомендации ПДС (в части, предложенной демократической оппозицией) придуманы не нами, а опираются на известные 17 пунктов Рекомендаций “Заключительного отчета” ОБСЕ и выработаны, в том числе, на четырех заседаниях “круглого стола” под эгидой ОБСЕ.
Стоит также напомнить, что наша страна является полноправным и добровольным членом ОБСЕ, причем Республика Казахстан, согласно статье 8 Конституции, уважает принципы и нормы международного права. Нелишне здесь напомнить и статью 4, согласно которой действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики.
Просуммируем все вышесказанное с заявкой Казахстана на председательство в ОБСЕ и сделаем вывод: должностные лица правительства и депутатского корпуса, двукратно проигнорировавшие Рекомендации ПДС, подвели главу государства не только в политическом и моральном аспектах. Юридическая коллизия конституционного уровня здесь тоже просматривается.
Теперь перейдем конкретно к тому, в чем, на наш взгляд, обновленный Закон о выборах не соответствует Конституции. При этом сразу оговоримся, что этих несоответствий слишком много, чтобы пытаться все перечислить. Вся конструкция избирательного Закона, как в массе конкретных статей, так и в совокупности, не обеспечивает такие основополагающие конституционные нормы, как то, что Казахстан является унитарным, правовым и демократическим государством, высшими ценностями в котором является человек, его права и свободы, в котором единственным источником государственной власти является народ, осуществляющий свою власть через свободные выборы, и в котором конституционные нормы имеют высшую силу и прямое действие на всей территории Республики…
Поэтому начну с не самого масштабного, но показательного своей откровенной адресной политической мотивацией несоответствия. Речь идет о статье 4 Закона о выборах, дающей расширенный перечень лиц, не имеющих права избирать и быть избранными, тогда как статья 33 Конституции устанавливает такие ограничения лишь для лиц, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.
Против кого направлена эта статья, не секрет: члены Конституционного Совета и сами могут составить поименный список представителей демократической оппозиции, ради которых введены эти внеконституционные ограничения.
Конечно, мы можем войти в положение Конституционного Совета, который не может не входить в положение властей, вынужденных хоть так защищаться от своих политических оппонентов. Но, в таком случае, остается только посочувствовать правоведам, пытающимся увязать такие персональные ограничения с утверждением статьи 39 Основного Закона о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
Следующее очевидное нарушение Конституции затрагивает уже не права отдельных кандидатов, а всю структуру Мажилиса. Речь идет о грубом игнорировании Законом о выборах требований статьи 50 Конституции, устанавливающей, что депутаты Мажилиса избираются по одномандатным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики, и с примерно равной численностью избирателей. Между тем, статья 21 Закона о выборах требует соблюдать “примерно равную численность избирателей” уже не для всей территории унитарного государства, а всего лишь относительно количества избирателей “в данной административно-территориальной единице”.
Как видим, конституционное положение об образовании избирательных округов с учетом административно-территориального деления подменено принципиально иной конструкцией, перечеркивающей конституционные принципы унитарности и неделимости территории государства Казахстан. Административное деление унитарной государственной территории вместо того, чтобы быть учитываемым, авторами избирательного законодательства положено в основу “нарезки” округов, что является грубейшим нарушением Конституции.
Это нарушение тем очевиднее, что административно-территориальное деление, как известно, регламентируется даже не Конституцией, а всего лишь рядовым законом “Об административно-территориальном устройстве”, который предоставляет все полномочия на этот счет исключительно органам исполнительной власти. Так, Президент, Правительство и даже акимы, вообще не обращаясь в Парламент, на законных основаниях имеют право как угодно изменять число административно-территориальных единиц и их границы. (Что, как мы помним, неоднократно уже имело место на практике.) В результате, если антиконституционная “лазейка” в избирательном законодательстве насчет требований равенства избирателей лишь в пределах административных единиц сохранится, исполнительная власть сохранит за собой возможность как угодно менять электоральный “вес” любого из 67 мажоритарных депутатских мандатов.
Эта опасность тем более велика, что избирательное законодательство, и сам ЦИК, весьма вольно обращаются с конституционной формулой примерно равная численность избирателей. Казалось бы, вполне очевидно, что содержательным здесь является определение равная, тогда как дополнение примерная учитывает некие практически неизбежные отклонения от принципа равенства всех избирателей и, соответственно, “наполнения” депутатских мандатов. Сомневающихся в именно такой расстановке акцентов мы можем отослать к статье 51 Конституции, устанавливающей, что избрание депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. То есть, чтобы выборы на самом деле были всеобщими и прямыми, разница в численности избирателей, приходящихся на один мандат, никак не может быть больше того, что математики называют “допустимой погрешностью”.
Из элементарной же математики известно, что допустимая ошибка даже в не слишком точных вычислениях не должна превышать 2-3 процентов. Разброс уже порядка 5% считается некорректным, что же касается установленной Законом о выборах разницы в 15 процентов, то такая “фора” есть прямое признание либо профессиональной несостоятельности лиц, отвечающих за определение границ избирательных округов, либо откровенного попрания буквы, духа и логики конституционного права.
Здесь кстати сказать, что на практике Центризбирком не соблюдает и эти “льготные” для него статьи законодательства. В частности, вместо избирателей, ЦИК делит округа по численности населения, что, разумеется, далеко не одно и то же.
Что из всего этого получается, иллюстрируют данные депутата В. Макалкина:
По численности населения на Южно-Казахстанскую область, например, выделено 10, а на город Алматы – 5 мандатов. При этом на один мандат на Юге республики приходится 103 тысячи избирателей, а в Южной столице – 147 тысяч, то есть на 43%(!) больше. Если же число мандатов определять по численности избирателей, то от Южно-Казахстанской области должно быть только 8 депутатов, а от Алматы – шесть!
В целом, по данным того же В. И. Макалкина, в некоторых округах разница в “весе” мандатов в совокупности всех конституционных нарушений может доходить до двукратной!
Здесь кстати напомнить, что предшественник Конституционного Совета – Конституционный Суд — по известному иску депутата Т. Квятковской признал нелегитимным Верховный Совет 13-го созыва именно по той же самой причине – несоблюдения равенства числа избирателей при нарезке округов.
Сейчас, в преддверии, возможно, судьбоносного для Казахстана нового избирательного цикла, и с учетом, как мы все понимаем, весьма и весьма неоднозначной политической ситуации в стране, усугубленной известными процессами за рубежом, тем более важно не наступить, как говорится, на те же грабли.
Следующая крупная конституционная коллизия – это то, как Закон о выборах регламентирует составление списков избирателей.
Прежде всего, не выдерживает критики ключевая новация статьи 24 Закона о выборах, звучащая так: основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт его регистрации по месту жительства на территории этого избирательного участка. Здесь – целый набор годящихся для противоречивых трактовок двусмысленностей и прямых нестыковок с Конституцией.
Так, Основной Закон гарантирует право граждан избирать, не привязывая это право к месту жительства, прописке или каким бы то ни было иным регистрационным требованиям. Более того, граждане, согласно статье 21 Конституции, имеют право свободного передвижения по всей территории страны и свободного выбора местожительства. Разумеется, это право действует и на время выборов, включая и день голосования. Следовательно, любой гражданин-избиратель, по собственному выбору, может воспользоваться своим голосом там, где сочтет нужным.
Совершенно очевидно, как Законодатель должен был бы решить задачу составления списков избирателей таким образом, чтобы обеспечить гарантированные конституцией права граждан. И в Рекомендациях ПДС этот механизм был подробно расписан. В частности, предлагалось:
В списки избирателей заносятся все без исключения граждане, обладающие правом голоса. Списки составляются по месту постоянного проживания граждан акимами соответствующих населенных пунктов на основе данным органов, ведущих учет населения. Каждому избирателю присваивается постоянный индивидуальный регистрационный номер по единой для Республики Казахстан классификации (может быть использована внедряемая МВД система индивидуальных идентификационных номеров удостоверений личности). Акимы районов и областей ведут соответствующие региональные реестры избирателей, а уполномоченный орган Правительства – общереспубликанский Реестр.
Перед каждыми выборами акимы предоставляют списки избирателей в соответствующие территориальные избирательные комиссии, которые передают соответствующие части списков в участковые избирательные комиссии. Участковые комиссии направляют каждому избирателю индивидуальные извещения-приглашения с указанием даты и места голосования и данных, необходимых для уточнения списков. Любой гражданин, не позднее, чем за 12 часов до начала голосования, вправе получить открепление на избирательном участке по месту постоянного проживания и проголосовать на любом другом участке любого населенного пункта по своему выбору.
К сожалению, эти рекомендации были проигнорированы, и “обновленное” избирательное законодательство сохраняет порочную практику, по которой избиратель лишен своего конституционного права выбирать, за кого из кандидатов и на каком избирательном участке он может отдать свой голос независимо от места прописки или регистрации. При этом никто фактически не несет ответственности за составление полных списков избирателей, за своевременное их уточнение, за персональное уведомление избирателей о месте и времени голосования.
Перейдем теперь к, несомненно, ключевому пункту проблемы обеспечения справедливых выборов. Это, как все понимают, проблема определения составов избирательных комиссий.
Разумеется, идеальным был бы вариант формирования избиркомов из людей, огражденных от влияния как органов власти, так и конкурирующих политических сил. Но поскольку в условиях всевластия “акимовщины” и при отсутствии (признанного Конституцией) местного самоуправления это неосуществимо по очевидным причинам, практически все участники ПДС пришли к согласованному пониманию того, что единственно приемлемое решение – это включать в комиссии представителей разных политических партий.
Поясню: речь идет не об обязанности партий делегировать своих представителей в избирательные комиссии, а об их праве, которое, в случае заявления партией такого желания, подлежит обязательному удовлетворению. При этом комиссии вовсе не обязательно должны состоять только из представителей партий. Напротив, помимо представителей партий, призванных быть как бы “внутренними наблюдателями”, в комиссии целесообразно включать и опытных работников, составляющих ее “рабочее ядро”.
Например, если в каком-то отдаленном селе нет партийцев или представлены всего две-три партии, комиссия будет формироваться из “традиционных” членов. А если в городе Алматы все двенадцать зарегистрированных к выборам партий заявят своих представителей во все четыре сотни избирательных комиссий, значит — эти комиссии надо утверждать составами, например, по 15 или 17 человек, — включая и опытных чиновников, с которых можно будет спросить работу. В любом случае, число партий (по сути нынешнего законодательства) – конечно, поэтому нет никаких проблем разместить за столами и организовать слаженную работу комиссии хотя бы даже из полутора-двух десятков членов.
Что же касается того, как должны утверждаться или избираться такие “многопартийные” комиссии, — по вертикали, или через маслихаты, то это, по сравнению с вышеизложенным, – не суть важно. Главное – это обеспечить право партий на включение своих представителей в те комиссии, в которые они сочтут нужным.
Именно такой механизм был заложен в Рекомендации ПДС, причем проблема определения численного состава комиссий решалась путем вставки в формулировку … образуются в составе семи членов… всего лишь слов … не менее.
К сожалению, именно числом семь Министерство юстиции эту идею и погубило. Не трудно предсказать, представителей каких именно партий маслихаты (сами сформированные на фальсифицированных выборах и полностью подконтрольные акимам) будут “избирать” в лимитированные всего семью членами комиссии.
Причем лукавство Правительства в данном вопросе видно даже в аргументации, которой обосновывается нежелание расширять составы комиссий: дескать, это связано с финансовыми затратами, на что, по Конституции, требуется согласие Правительства.
(Заметим в скобках, что если бы бюджетные затраты и требовались, то на них, безусловно, надо было идти, поскольку нечестные выборы обходятся государству много дороже.)
Но, на самом деле, Правительство ввело депутатов в заблуждение: Конституционный Закон о выборах вопросы оплаты труда членов избиркомов вообще никак не регламентирует и, единственно, предусматривает, что члены избирательных комиссий могут по их желанию на период подготовки и проведения выборов освобождаться по решению комиссии от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы за счет средств, выделенных на проведение выборов. Как видим, эта норма не имеет императивного характера, оставляет вопрос на усмотрение самих членов комиссий и избиркомов и ничуть не мешает тому, чтобы представители партий (по их желанию) работали в комиссиях, например, на волонтерской основе, или их труд оплачивался бы из средств делегировавших их партий.
Одним словом – финансовых, организационных или юридических проблем здесь нет, а есть проблема нежелания отказаться от привычных методов фальсификаций итогов выборов руками послушных председателей и секретарей избиркомов.
Теперь скажу об отвергнутых депутатами наших предложений в части обеспечения “прозрачности” голосования, которые вообще не требуют каких-то финансовых затрат, а определяются только наличием политической доброй воли:
Мы предлагали, чтобы во время голосования наблюдатели и доверенные лица имели право, не мешая работе комиссии, находиться на расстояниях, позволяющих им видеть предъявляемые гражданами удостоверения личности, наличие их фамилий в списках избирателей, роспись избирателя и члена комиссии в списке и на бюллетене, получение избирателем бюллетеня и опускание его в урну. При подсчете голосов они должны иметь право непосредственно видеть подсчет проголосовавших избирателей по спискам и отметки в бюллетенях при их раскладе по стопкам. А также иметь право требовать выборочной проверки подсчитанных пачек перед упаковкой, ставить свою подпись на упаковках.
Как видим, — легко осуществимые процедуры, и отказ включить их в Закон говорит сам за себя.
Далее, остановлюсь на отказе Парламента согласиться с блоком наших поправок, направленных на то, чтобы ликвидировать практически полную, так сказать, стерильность Закона о выборах насчет правовых последствий нарушения статей этого самого Закона.
Проиллюстрирую:
На парламентских выборах 1999 кандидат И. Алимжанов потратил несколько сот тысяч долларов на открытый массовый подкуп избирателей: строились детские городки, асфальтировались и благоустраивались дворы, школам дарились компьютеры, делались другие действительно добрые дела. Но — запрещенные кандидатам во время выборов. На прошлогодних выборах в маслихаты тот же опыт против оппозиционного кандидата Своика использовал и кандидат М. Кочкаров. Подчеркну: эти акции проводились широко и демонстративно, на глазах избиркомов, полицейских и прокуроров, – именно в качестве избирательной агитации. Понятно, что при нынешних судах и прокуратуре обращаться к ним по поводу столь наглядного нарушения Конституционного Закона о выборах бесполезно (опыт имеется). Но, представим себе, найдется судья, который вынесет решение, что депутат Мажилиса Алимжанов и депутат маслихата Кочкаров действительно грубо нарушили Закон во время избирательной кампании. Что должно за этим последовать по Закону?
А ничего – Закон о выборах пуст на этот счет.
Та же знаменитая сломанная урна на выборах Газиза Алдамжарова в Атырау: в принципе, решение аннулировать итоги того голосования было не правовым, а политическим. Поскольку Закон ничего не говорит насчет того, сколько урн, и на скольких участках, должны сломать “неизвестные” злоумышленники, чтобы выборы были законно объявлены недействительными.
Последний пример нашумел на всю республику и “прославил” Казахстан даже в ОБСЕ: речь идет о фиксации на видео картинок многократного голосования одних и тех же лиц (зафиксировано более 70 человек). Представьте себе: чтобы не пропустить кандидата блока “Алма-Ату – в чистые руки” школьные преподаватели (и даже университетские), имена которых достоверно установлены, цепочкой ходили от участка к участку, получали (по сговору с такими же педагогами в избиркомах) бюллетени и бросали их в пользу … завкафедрой Университета, доктора … юридических (!) наук.
Допустим, нашелся бы судья, решившийся покарать виновных в столь циничном попрании конституционного принципа равенства прав всех избирателей и кандидатов. Какое наказание, по Закону, он должен вынести этим несчастным учителям, директорам школ, пославшим их на конституционное преступление, и другим директорам-завучам, заседавшим в избирательных комиссиях?
Вопрос остается открытым – в Законе о выборах ничего на этот счет не сказано.
И, в заключении, повторю: даже в столь длинном перечислении сказано далеко не все.
В целом же, уважаемые члены Конституционного Совета, позволю себе высказать убеждение, что направленную Вам версию Закона о выборах следует, руководствуясь статьей 74 Основного Закона, признать ущемляющей закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, и отменить.
Законопроект же следует возвратить в Парламент и подвергнуть тщательной переработке, основанной на Рекомендациях ПДС, а также экспертов ОБСЕ.
Спасибо за внимание.