В Казахстане существуют и успешно развиваются многие виды групп влияния: номенклатурная бюрократия, финансовые группировки, силовики. Но, тем не менее, роль и место региональных элит в политической системе страны определены не до конца. Их политический вес недооценивается. Региональные элиты практически не имеют рычагов влияния на публичное политическое пространство и вынуждены работать в теневом секторе казахстанской политики.
До сих пор все политические игроки фокусировали свою активность на президенте, стремились повлиять на те решения, которые он принимает. Соответственно центром подобной политической активности являлась Астана. Отсутствие внимания к регионам было оправдано характером предпринимаемых политических акций, поскольку они не были ориентированны на решение общенациональных задач, не отражали идеологических принципов. Политическим игрокам попросту было нечего предложить стране, они стремились решить свои личные вопросы, удовлетворить амбиции. Успех в решении этих задач не зависел от поддержки на уровне того или иного региона. Именно поэтому ни одна из существующих политических групп не предпринимала попыток обращения к регионам. Только с появлением крупных партийных игроков, ставящих перед собой задачи активного продвижения в пространстве публичной политики, роль регионов, аккумулирующих в себе основной электоральный потенциал, стала возрастать.
Последняя избирательная кампания показала значимость работы с региональной элитой, поскольку продвижение партий требовало поддержки со стороны местных лидеров; кандидатуры, выдвигающиеся по одномандатным округам, также согласовывались с региональным активом. Однако участники предвыборной гонки хотели по-прежнему работать с регионами через Астану. Именно этим и объясняется достаточно скромный результат многих как провластных, так и оппозиционных партий. Провластные партии просто решили не уделять внимания регионам, полагая, что последние будут слепо следовать установкам из Астаны. А оппозиция сконцентрировала усилия на требованиях о проведении честных выборов, адресованных центру, и не предприняла аналогичных акций на региональном уровне.
В перспективе региональные элиты будут приобретать политический вес – этому будут способствовать избирательные кампании как таковые. Появляется проблема адекватности шагов основных политических игроков тем процессам, которые набирают силу в регионах. Поэтому Астане будет важно выработать новый механизм отношений с региональными элитами. Желание идти по пути демократизации политических процессов ставит перед центральной властью вопрос и о демократизации отношений с региональными элитами, поскольку эти отношения являются частью общереспубликанского политического процесса.
Нынешние региональные элиты не удовлетворены степенью своего влияния на процесс принятия решений. Регионы полагают, что несут слишком много обязательств перед центром, но пользуются меньшими правами. Национальное агентство “Казрейтинг” провело опрос региональных политических экспертов по вопросу степени влияния регионов на процесс принятия решений. Только треть (33%) опрошенных отметила, что влияние региональных властей на принимаемые решения достаточно для защиты интересов регионов. Пятая часть (17%) указала, что не все регионы пользуются одинаковыми правами и обязательствами перед центром. Образно выражаясь, у Астаны есть регионы – любимчики. И почти половина (47%) из опрошенных экспертов придерживается мнения, что регионы не обладают эффективными рычагами влияния на центр.
Большинство экспертов убеждены в том, что Астане необходимо структурировать интересы региональной элиты. Знание того, что требуют регионы, поможет рационально планировать свои шаги. Пока эта работа осуществляется посредством представительства регионов в сенате, а также через институт акимов. Но акимы не всегда связаны с регионами, как правило, эта связь замыкается на бизнесе и не идет дальше. А сенаторы, хотя и выбираются местными законодательными собраниями, тем не менее, оказываются сильно зависимыми от исполнительной власти, назначаемой центром, и не могут отстаивать интересы регионов со всей жесткостью. Система сдержек и противовесов на региональном уровне не работает. Мнение региональных элит по вопросу выборности акимов не выражено со всей определенностью. С одной стороны, выборность позволила бы акимам пользоваться большей самостоятельностью от Астаны. Но, с другой стороны, выборность налагает дополнительные обязательства.
Введение выборности акимов позволило бы более тесно “привязать” их к подотчетным регионам, но данный вопрос до сих пор остается спорным. Существуют аргументы как за введение выборности, так и против, причем эти аргументы равнозначны и перекрывают друг друга. Баланс найти в обозримом будущем будет сложно. Астана вряд ли пойдет на этот шаг, а оппозиция не откажется от этого требования. Общественное же мнение по вопросу выборности акимов не сформировано. Вообще данная тема постоянно присутствует только в плоскости политических дискуссий, но не на уровне общественного обсуждения.
Поскольку вопрос остается нерешенным, то имеется и иной вариант придания региональным элитам новых возможностей политической самореализации, не затрагивающий действующую вертикаль власти. По мнению региональных экспертов, власть может создать новые условия для формирования эффективной системы сдержек и противовесов на региональном уровне – сохраняя институт назначения акимов, одновременно укрепить местные законодательные органы.
Так, например, в регионах убеждены, что самым важным шагом к укреплению маслихатов был бы перевод их на постоянный режим работы. Кроме того, местное законодательное собрание должно иметь свой печатный орган, или, по крайней мере, постоянное время в региональных электронных СМИ для освещения своей деятельности. Необходимо изменить статус руководителя местного законодательного собрания – сейчас главы маслихатов имеют статус секретарей. При усилении полномочий они должны получить статус председателей. В таком случае они будут рассматриваться как фигуры, равнозначные акимам.
Некоторые эксперты считают, что необходимо переходить к формированию 50% состава маслихатов по партийным спискам. Тем самым политические партии получат стимул к развитию своих региональных отделений. В свою очередь, укрепление региональных ячеек сделает партии реальным механизмом общественного влияния. Укрепление партийного представительства в маслихатах должно быть поддержано партиями, поскольку они тем самым получат эффективный механизм для продвижения своих представителей в сенат парламента. Как известно, основная часть депутатов сената парламента избирается маслихатами, а потому политические партии, которые широко представлены в местных законодательных органах, имеют высокие шансы провести своих сенаторов. Сейчас партии практически не имеют рычагов воздействия на верхнюю палату.
Сегодня на региональном уровне интересы населения в споре с акимами отстаивают НПО, как правило, экологические, что не всегда позволяет целенаправленно работать по другим направлениям. Несмотря на то, что третий сектор в последнее время значительно укрепил свои позиции в общественно – политической жизни, полномочия и ресурсы НПО продолжают оставаться ограниченными. Перенос активности партий на региональные политические арены значительно укрепит позиции общества в отстаивании своих интересов. Пример тому – проведение широкомасштабных акций по сбору жалоб населения на местные власти партиями “Отан” и “Асар” во время прошедшей парламентской кампании. Усиление роли маслихатов подтолкнет партии к переводу подобных предвыборных акций в постоянный режим работы.
В регионах считают, что маслихаты должны получить и более широкие контрольные полномочия. Летом этого года президент предложил в рамках усиления полномочий парламента передать ему право контроля над исполнением бюджета. Аналогичный шаг в отношении местных законодательных органов власти позволит контролировать расходование областных, городских и районных бюджетов. Кроме того, усиление роли маслихатов может выражаться в передаче им права формирования счетного комитета, проверяющего финансовую деятельность акиматов.
Проблема региональных механизмов сдержек и противовесов продиктована тем, что даже назначение акимов оказывается недостаточным инструментом для контроля над их деятельностью, поскольку очень сложным становится отслеживать процесс распределения ресурсов в регионах. Президент в своем недавнем выступлении на пленарном заседании парламента подчеркнул необходимость налаживания механизма контроля над деятельностью 10 общереспубликанских мегахолдингов. Но как быть с тем, что в областях появляются свои региональные олигархические группы. Появляется вопрос, а насколько центральная власть учитывает процесс формирования региональной олигархии?
Дело в том, что во властной иерархии имеется негласный предел в объемах бизнеса, аффилированного с тем или иным чиновником. Причем для чиновников из центральных ведомств установлена одна планка, а для чиновников регионального уровня — другая. Так, например, объем бизнеса чиновника центрального ведомства не может превышать 10-20 миллионов, а для региональных чиновников этот объем составляет 5-10 миллионов долл. США. Причем планка объема подконтрольного бизнеса варьируется в зависимости от региона. Вся проблема нынешнего состояния заключается в том, что чиновники начали превышать эти пределы, как это произошло, например, в Актюбинске, где местная чиновничья элита начала активно вторгаться в бизнес, в несколько раз превысив установленный объем. Такая же проблема наблюдается в ряде других регионах. Ситуация явно выходит из-под контроля центра, он уже не в состоянии оказывать прежнее воздействие на региональную бюрократию.
Поэтому ряд экспертов выдвинули другое предложение, которое касается введения института полномочных представителей президента в регионах, а также создание 4-5 крупных региональных объединений – аймаков: Север, Центр, Восток, Запад, Юг. Первое пробное назначение такого рода уже осуществлено – определен постоянный представитель президента в городе Алматы. По мнению экспертов, введение института полномочных представителей может быть продиктовано необходимостью контроля над реализацией президентских программ. Эта мера особенно интересна в свете реализации блока программ по осуществлению стратегии индустриально-инновационного развития, программы жилищного строительства, программы поддержки села и т.д. На недавнем заседании правительства премьер-министр Даниал Ахметов уже высказывал свою критику относительно того, что региональные программы индустриально – инновационного развития еще не готовы, а подчас программа одного региона просто переписана с аналогичной программы другого региона и не отражает местной специфики.