Выступление руководителя рабочей группы по дальнейшей реализации потенциала Конституции и определению перспектив конституционного развития Казахстана Алихана Байменова на пятом заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ
9 октября 2006 г., г. Астана
Уважаемые члены Государственной комиссии!
За время работы Госкомиссии нашей группой проведены 4 заседания и международная конференция с участием ряда зарубежных экспертов. По плану работы у нас намечены еще две конференции, и мы рассчитываем расширить экспертную поддержку представителями не только стран СНГ, но и Центральной и Восточной Европы, а также стран Азиатского континента.
Нами принято решение о целесообразности сотрудничества с Венецианской комиссией Совета Европы, и соответствующая просьба в Министерство иностранных дел нами направлена. Предварительное согласие со стороны Венецианской комиссии о сотрудничестве получено.
Одной из особенностей нашей группы является то, что мы должны учитывать как предложения, поступающие от партий, отдельных членов Госкомиссии, членов рабочей группы, так и предложения других рабочих групп в части, касающейся изменений и дополнений в Конституцию.
Сразу хочу отметить, что группа по вопросам местного самоуправления под руководством Бахытжана Турсыновича информировала, что у нее нет предложений по изменениям в Конституцию. Группа по совершенствованию правоохранительной и судебной системы под руководством Максута Султановича дала свои предложения, и мы обсудили их на последнем заседании нашей группы. Сегодня мы имеем предложения двух остальных групп, и я надеюсь, что дальше мы сможем все эти предложения обобщить. Кроме того, поступили предложения от ряда партий, также от члена Государственной комиссии сенатора Куаныша Султановича Султанова.
В самом начале работы мы имели три комплексные программы политических реформ, охватывающих и вопросы изменения Конституции. Это предложение Национальной комиссии по вопросам конкретизации реформ, а также программы партии “Ак Жол” и “Асар”.
Хочу отметить, что предложения ряда других партий, в частности, Гражданской партии, были интегрированы в общую программу от НКВД и только поэтому они не нашли отдельного отражения в сводной таблице, подготовленной нашими экспертами. Данная таблица была разработана экспертной группой, которую возглавили известные юристы: Виктор Малиновский и Анатолий Котов. Здесь также учтены предложения, поступившие дополнительно.
Сложность работы на первом этапе определялась большим разбросом предложений как по содержанию предлагаемых изменений, так по степени радикальности предлагаемых изменений. Я бы хотел, пользуясь случаем, выразить признательность членам рабочей группы, которые принимали активное участие в работе группы, за то, что они проявляли образец терпимости и созидательного сотрудничества во имя достижения консенсуса как по направлениям, так и по темпам рекомендуемых шагов. Именно эта согласованная деятельность, а также эффективная поддержка экспертов и рабочего органа позволили выйти на консенсус по определенным вопросам, хотя по некоторым вопросам сохраняется расхождение во мнениях, думаю это вполне естественно.
С учетом того, что тематика нашей группы чрезвычайно обширна, мы решили выделить три основных блока.
Первый блок. Первоочередные меры по реализации потенциала действующей Конституции и ее совершенствовании. По данному блоку глубокий и содержательный анализ был представлен членам рабочей группы, членам Конституционного Совета Белоруковым Н.В. и этот материал вам роздан. С учетом того, что материал у вас имеется, я позволю себе не вдаваться в подробности, а остановлюсь на некоторых принципиальных моментах этого документа.
Во-первых, отмечено, что Конституция 1995 года позволила ускоренно провести экономические реформы при сохранении общественного согласия и стабильности. Второе — подчеркивается актуальность работы по наполнению реальным содержанием и законодательному развитию ряда конституционных норм. В-третьих, отмечено, что некоторые нормы Конституции не были реализованы до настоящего времени, хотя Конституция прямо установила двухлетний срок для их реализации. Наиболее ярким примером является непринятие до сих пор закона о местном самоуправлении.
Отмечено также, что недостаточная и несвоевременная реализация положений, норм и принципов Основного закона в законодательстве и в правоприменительной практике принижает его значение и негативно влияет на правосознание граждан.
Также выделен ряд первоочередных мер по совершенствованию Конституции, которые в значительной степени перекликаются с отдельными предложениями партий, в частности, о необходимости повышения роли и полномочий представительных органов.
Второй блок вопросов — изучение международного опыта политической трансформации и конституционных реформ. По данному вопросу нами были заслушаны сообщения экспертов КИСИ, Института мировой экономики и политики, зарубежных экспертов, а также представителей рабочего органа. Этому была посвящена международная конференция, проведенная совместно с КИСИ. Данная работа, как я уже отметил, будет продолжена. Буквально на днях мы с Максутом Султановичем, Игорем Ивановичем планируем встретиться с представителем Швейцарской Конфедерации, специализирующимся в области сравнительного международного и конституционного права.
Какие предварительные итоги можно сделать по данному блоку, по обобщению международного опыта?
Первое. Каждая страна имеет свой уникальный путь, определяемый ее прошлым, вызовами настоящего периода и задачами на будущее. Абсолютное большинство стран постсоциалистического пространства, при всех различиях и особенностях проводимых преобразований, декларирует следующие задачи: 1) стремление к построению демократического общества, 2) построение устойчивой экономической системы, основанной на рыночных принципах, т.е. признается историческое преимущество рыночной экономики перед плановой. При этом основными различиями между странами, определяющими характер движения той или иной страны, можно назвать приоритетность и темпы решения указанных задач, а также последовательность достижения экономических, либо политических целей.
В то же время, мне представляется, что споры о первичности экономики или политики в определенной степени напоминают спор о том, что первично: курица или яйцо. Потому что как экономические реформы могут вести к созданию социальной базы дальнейшей демократизации, так и политические реформы способны создать условия для появления соответствующих субъектов экономики.
Кроме того, закономерен вопрос: что означают экономические реформы в долгосрочном плане? Только ли принятие соответствующих рыночной экономике законов? Или они должны быть подкреплены политической системой, создающей условия для полноценной и неизбирательной реализации экономических прав и свобод? Каково влияние политической системы на имеющиеся экономические показатели?
Также небесспорными выглядят тезисы отдельных экспертов о дестабилизирующем характере ускоренных политических реформ. Представляются дискуссионными аргументы, что нужно дожидаться, когда большинство населения проявит волю на проведение реформ либо, как сегодня один из ораторов говорил, что нужно сначала на практике реализовать ваши намерения, а потом предлагать изменения в Конституцию.
Я думаю, тут достаточно вспомнить нашу историю: если бы в середине 90-х годов проводили бы опрос населения, мало кто высказался бы за ускоренную приватизацию, либо за ускоренную либерализацию экономики. Но это была ответственность руководства, инициировавшего рыночные преобразования, и понимание Главой государства долгосрочных преимуществ рынка, в чем мы сейчас убеждаемся.
Поэтому, считаю, не совсем корректно, когда некоторые эксперты говорят: надо дождаться, когда 50% плюс один голос населения будет отдан за то, что надо проводить те или иные политические преобразования. Это наша ответственность, это ответственность руководства страны.
И, наконец, третий блок наиболее сложный — это перспективы конституционного развития. Здесь также наряду с консенсусом по определенным направлениям наблюдалась разница в аргументации и оценках ситуации. Лейтмотивом основной части выступающих и участников в дискуссиях в нашей группе была задача согласования веры в потенциал действующей Конституции с осознанием возрастающей необходимости достижения нового качественного уровня развития страны через поэтапное внесение изменений в Конституцию. При этом совершенствование политической системы видится нами одним из важных инструментом модернизации казахстанского общества.
С учетом отмеченного разнообразия предложений, которые охватывают весь спектр от сверхосторожного, консервативного подхода, до достаточно радикальной конституционной реформы, большинство членов рабочей группы поддерживает необходимость поэтапного введения изменений в Конституцию, при этом отмечается важность обеспечения последовательности на базе общей логики изменений.
Очевидно, что основным направлением развития политической системы и конституционной реформы должно стать поэтапное повышение роли гражданина и общества в управлении общими делами на уровне населенного пункта, региона и государства в целом.
Мы также убеждены, что дискуссии и споры о будущей модели правления: президентской либо президентско-парламентской, не должны заслонять собой необходимость конкретных шагов по совершенствованию системы и наполнением реальным содержанием того, что у нас республиканская форма правления. Надо понимать, что у нас республиканская форма правления и делать отсюда необходимые выводы. Очевидно, что в мире нет унифицированной модели для всех стран, даже президентской модели правления.
Думаю, что та норма переходных положений, где говорится о том, что у нас есть незыблемость президентской формы, на самом деле создает значительную возможность для маневра, потому что даже достаточно привести пример США, Франции и Польши, которые все имеют президентскую модель правления, но при этом сохраняют значительные различия.
В значительной степени те предложения, по которым у нас есть консенсус и наблюдается значительное сближение позиций, охватывают вопросы повышения полномочий представительных органов, они существенно совпадают с теми предложениями, которые были доложены от имени рабочей группы Гани Алимовичем Калиевым. В первую очередь, это повышение роли Парламента в политической системе через расширение его контрольных полномочий, в том числе через изменение порядка формирования Счетного комитета.
Следующее — это меры по расширению представительности Мажилиса Парламента через увеличение количества депутатов, избираемых по партийному списку, о котором говорила в своем выступлении Дарига Нурсултановна. Это предложение уже достаточно долго дискутируется в стране и я не хотел бы сейчас повторять те аргументы, которые звучат “за” и “против”, но остановлюсь на четырех моментах, которые пока остаются за рамками дискуссий, которые не приводятся в аргументах как противников, так и сторонников этой идеи.
Во-первых, расширение партийного списка означает изменение соотношения между пропорциональным и мажоритарным способами избрания Мажилиса. В науке обычно применяют метод граничных сопоставлений. Так вот в случае, если в стране 100% депутатов избирается по одномандатным округам, то существует гипотетическая вероятность того, что интересы и взгляды 49,9% избирателей не будут представлены в высшем представительном и законодательном органе. В то же время, если говорить о 100% пропорциональной модели, то есть вероятность того, что некоторые яркие личности в регионах, которые не интегрированы в партии, останутся за бортом высшего представительного органа.
Таким образом, увеличение количества депутатов, избираемых по пропорциональной системе, при достаточно низком пороге проходимости приводит к существенному повышению уровня представительности Мажилиса. Кроме того, данная мера способствует повышению уровня партикуляции общества и роли политических партий в жизни страны. В то же время сохранение достаточного количества одномандатных округов обеспечивает присутствие в Мажилисе ярких личностей, особенно из регионов. Поэтому я считаю, что в Казахстане целесообразно переходить к смешанной пропорционально-мажоритарной системе, когда половина избирается по партийному списку, а половина по одномандатным округам.
Во-вторых, данная мера является фактором усиления интеграции центральных и региональных общественно-политических сил, так как в соответствии с нашим законодательством не может быть партии одного региона либо одного клана.
В-третьих, увеличение количества депутатов Мажилиса положительно повлияет на повышение качества законотворчества, поскольку позволит поднять уровень специализации как комитетов, так и отдельных депутатов Мажилиса, что важно для обеспечения достаточного уровня состязательности при подготовке и обсуждении законопроектов. Например, комитет по социально-культурному развитию Мажилиса. В его ведении находятся вопросы, относящиеся к компетенции 7-8 министерств и ведомств. В комитете, как правило, у нас всего 9-10 депутатов. При несопоставимых аппаратах исполнительной и законодательной ветвей власти, сложно говорить о полноценной состязательности взглядов при прохождении законопроектов ведь это является смыслом существования Парламента, когда профессионально подготовленные законопроекты пропускаются через сито народного представительства.
И четвертое. Очередной шаг по расширению партийного списка может стать показателем последовательности, так как в 1998 году по предложению Главы государства уже был сделан первый шаг, и эти 10 мест сами по себе послужили существенным стимулом развития политических партий.
Кроме того, мы считаем актуальным вопрос предоставления в Конституции Парламенту полномочий по толкованию законов, а также введение института парламентского исследования.
Важным является также меры по расширению полномочий Мажилиса и партий по формированию Центрально избирательной комиссии и контролю за избирательным процессом. Необходимо также принять меры, которые повысили бы действенность отчетов Правительства. Мы сегодня прекрасно понимаем, что когда через полгода после завершения исполнения бюджета наступает отчет Правительства, по сути это формальность, не влекущая за собой никаких юридических последствий. Я думаю, что в деятельности Парламента не должно быть каких-то предусмотренных Конституцией либо законами мероприятий, которые не имели бы каких-либо последствий.
Хочу также отметить, что поступают предложения о переходе к однопалатному Парламенту. Я здесь выскажу свое личное мнение, что я за переход к однопалатному Парламенту в будущем, т.к. мы сами прекрасно видим, что те страны, унитарные государства, в которых еще сохраняется двухпалатный Парламент, как правило, унаследовали это из своей истории. Это касается и Франции, и Польши, и Японии. В Японии, вы знаете, Конституция была навязана после войны со стороны США.
Наряду с этим, в нашей группе есть большее понимание необходимости повышения роли маслихатов по контролю за местными исполнительными органами. В целом я полагаю, что ситуация в Южно-Казахстанской области по СПИД наглядно показала недостаточную эффективность только вертикального контроля. Соответствующие предложения в значительной степени отражены в докладе Гани Алимовича.
Я хотел бы здесь указать на взаимосвязь этого вопроса с проблемой введения местного самоуправления. Я уже говорил, что одной из проблем на пути введения местного самоуправления является конституционная норма о том, что местное государственное управление в Казахстане осуществляется в том числе, через местные представительные органы, а местные представительные органы во всем мире являются органами местного самоуправления. И, полагаю, что признание маслихатов в населенных пунктах и районах совместно с избранными главами исполнительной ветви власти органами местного самоуправления позволило бы снять данное противоречие. Иначе по сегодняшней Конституции (я уже однажды это говорил) у нас теоретически возможна ситуация, когда в городе, наряду с маслихатом, можно создать другой орган местного самоуправления. Несколько лет назад в г.Текели была такая попытка. Поэтому мы должны исключать практический дуализм в местном самоуправлении и я думаю, что тот законопроект, который был должен рабочей группой и который передается Правительством в Парламент, тоже не снимает до конца противоречия. Получается теперь так, что сельчане имеют возможность реализовать право на местное самоуправление, а горожане не имеют. Это тоже, мне кажется, входит в определенную коллизию с конституционной нормой о равенстве всех перед законом.
При обсуждении вопросов об изменениях в Конституцию, связанных с судебной ветвью, не встретили никаких возражений в группе предложения рабочей группы под руководством Нарикбаева М.С. И мы благодарны этой группе. Думаю, что в значительной степени наши предложения будут базироваться в этом направлении на ваших предложениях.
Полагаю, что конкретизация данных направлений совершенствования Конституции позволит выйти на рекомендации Госкомиссии по первому этапу политической модернизации и я лично считаю, что нет смысла оттягивать первый этап конституционных реформ. Необходимо, чтобы к следующим парламентским выборам страна подошла, уже имея некоторые изменения, в том числе затрагивающие полномочия Парламента и роль политических партий.
Говоря же о долгосрочных перспективах конституционного развития, мне представляется важным следующее. Первое — необходимо, чтобы этот вопрос стал предметом более широкого обсуждения и наши рекомендации по перспективам могли бы лечь в основу деятельности органа наподобие конституционного собрания либо конституционного совещания с более широким представительством экспертов и при участии всех политических сил. Я считаю, что оптимальным для страны будет, если мы выйдем на консенсус среди всех основных политических сил по базовым направлениям совершенствования политической системы наподобие универсала в Украине.
И второе. Казахстанское экспертное сообщество сейчас активно изучает опыт разных стран и, естественно, информирует ключевых людей, принимающих решение, в том числе Главу государства, об опыте той или иной страны. И я считаю, что в стране в принципе очень актуальна проблема корректности и добросовестности экспертной поддержки. К сожалению, зачастую мы сталкиваемся с тем, что не всегда представляется полноценная информация, иногда мы видим, что представляется информация, прямо противоречащая реальности. Допустим, я помню, когда несколько лет назад была информация со стороны экспертов, что якобы в Европе мэров городов назначают сверху. Иногда проходит информация, что во Франции есть президентская вертикаль, доходящая до каждого населенного пункта, при этом путаются понятия, не отмечается разница между префектами, которые не имеют отношения к формированию местного бюджета, и главами местных исполнительных органов, которые ответственны и которые где-то избираются советами, а где-то прямо населением. Я думаю, что это наша гражданская ответственность каждого, кто информирует и Главу государства, и других людей, причастных к принятию решений, обо всех последствиях тех или иных шагов.
Второе. Сейчас стало модным, что многие эксперты ссылаются на опыт некоторых стран Юго-Восточной Азии. И здесь я хочу сказать, что, сравнивая нас с теми странами, которые успешно осуществляют догоняющую модернизацию, мы должны говорить не только о проблемах нашей страны, обусловленных нашим прошлым, но также говорить о тех преимуществах, которых не имели страны Юго-Восточной Азии. Наши преимущества по сравнению с этими странами тоже обусловлены нашим прошлым. Я имею в виду 100% грамотность населения, высокий уровень образованности, достаточно высокий уровень индустриализации и урбанизации на момент старта реформ и, что очень важно, высокий уровень открытости и адаптивности нашего общества. В 90-егоды именно открытость, адаптивность, образованность, высокая ценность независимости в сочетании с политической волей руководства на ускоренное проведение реформ позволили в Казахстану выйти в лидеры по темпу экономических реформ.
Уважаемые члены Комиссии!
Сейчас большинство шагов в нашей стране принято увязывать с идеей повышения конкурентоспособности страны. Для меня очевидно, что конкурентоспособность страны прежде всего определяется способностью системы стимулировать создание и деятельность конкурентоспособных единиц в экономике, политике и во всех сферах человеческой деятельности.
Я уверен, что вырабатываемые в рабочих группах Госкомиссии меры совершенствования политической системы, включая внесение изменений и дополнение в Конституцию, продиктованы осознанием необходимости в движении к такой системе. Думаю, что все больше политиков, экспертов и граждан Республики осознают важность подкрепления экономических реформ политическими, в первую очередь для полноценной неизбирательной реализации гражданами экономических и социальных прав и свобод, заложенных в действующей Конституции и законодательстве.
Я полагаю, что, принимая решение, обсуждая и голосуя, мы должны думать не только об объективных и субъективных реалиях сегодняшнего дня, но и о том, в какой системе будут жить наши дети. Работая дальше, наша группа намерена руководствоваться именно такими подходами.
Спасибо.