Закономерен вопрос о том, почему именно сейчас?
Официальный взгляд на проблему сидящим здесь хорошо известен. Он сводится к тому, что страна находится на подъеме и необходимо разумно распорядиться имеющимися возможностями. Никто не станет спорить и с тем, что нужна открытость и прозрачность в работе аппарата госуправления, так же как и повышение качества государственных услуг.
Но полагаю, что это не вся правда.
В действительности, период президентских выборов и год минувший показали остроту кризисных явлений в нашем обществе. Это и гибель наших товарищей, и целая череда острых социальных конфликтов в южной столице и в регионах, и обнаружившаяся глубина кризиса отечественного здравоохранения, образования. Это и признанная, наконец, самим Президентом катастрофическая ситуация на селе.
Логическим следствием стали крупные имиджевые потери, к которым наша власть особенно чувствительна. Достаточно посмотреть сравнительный отчет Всемирного Банка о состоянии систем государственного правления в мире (ноябрь 2006 года), вспомнить декабрьский конфуз в Брюсселе по вопросу о председательстве Казахстана в ОБСЕ, не говоря уже о сокрушительном киноуспехе Бората. В только что вышедшем отчете Госдепартамента США о соблюдении прав человека фиксируется “откат” демократических процессов в Казахстане. \»Власти страны ограничивают возможности для деятельности политической оппозиции путем ужесточения процедуры регистрации оппозиционных партий”,– говорится в докладе. В вину Астане ставятся \»политически мотивированные обвинения оппозиции, ограничение свободы СМИ и деятельности НПО\».
Осознание нарастающих кризисных проявлений довлеет над властью, отсюда – нервозность, смена собственных подходов, спешка и импровизации в предлагаемых решениях.
Одновременно обществу становится все понятнее, что власть не готова к масштабным политическим реформам, вопреки всем разговорам и обещаниям. Итоги работы Государственной комиссии по демократизации нельзя назвать иначе, как разочаровывающими. Чтобы не быть голословным, напомню, что еще в 2004 году, на встрече с фракцией партии “Отан” в парламенте глава государства говорил о тех самых изменениях, которые теперь считаются результатом работы Госкомиссии. Правда, тогда он говорил об увеличении численности обеих палат парламента, а не только Сената.
К сведению: КазПравда за 7 декабря 2004 года о встрече президента с фракцией партии “Отан”.
О повышении роли парламента
Глава государства остановился на вопросах дальнейшего повышения роли парламента в жизнедеятельности государства. Как известно, реализация части из них потребует внесения изменений и дополнений в Конституцию страны и соответствующие законодательные акты. Эти решения будет принимать депутатский корпус, большинство которого составляют отановцы.
— Поэтому именно с вашей стороны крайне важен скрупулезный, профессиональный и ответственный подход в выработке эффективных правовых механизмов и оптимальных подходов при увеличении численности депутатов обеих палат парламента; расширении его контрольных функций, в том числе участия в контроле за исполнением государственного бюджета; введении института формирования правительства через механизм парламентского большинства; обеспечении участия обеих палат в формировании Центризбиркома и Конституционного Совета; усилении полномочий Конституционного Совета в сфере защиты Основного Закона страны, — заявил президент.
Не слишком ли большая роскошь для молодого государства – тратить 2 с лишним года только на подтверждение намерений реформ?
Та же ситуация с местным самоуправлением, которое мы не можем реализовать уже более 10 лет.
Или широко разрекламированная Стратегия индустриально-инновационного развития на 2003-2015 гг., которая, как теперь выясняется, за 4 года не принесла сколько-нибудь заметных результатов. Новый вице-премьер А. Мусин признает: \»Практически не реализуется ни один из прорывных проектов, которые могли бы стать точками экономического роста\». Зато теперь “Стратегия…” стала частью новой, более широкой стратегии вхождения страны в число 50 наиболее конкурентоспособных стран. Сколько же нам нужно стратегий, чтоб выбиться, наконец, на твердую дорогу?
Новое руководство правительства, сегодня вынуждено говорить об отсутствии результатов потому, что не хочет отвечать по долгам предшественников.
Поведение власти просто и понятно. Не получается одно – обещаем нечто большее. Выигрыш – дополнительное время существования самой власти. Конечно, тактика восходящих лозунгов вполне разумна для любого режима, но она, к сожалению, не сопровождается критическим анализом промежуточных результатов.
Вспомним инициированную Президентом Программу импортозамещения на 2000-2003 годы, о которой сейчас не вспоминают, она провалена. Причиной стали высокое налогообложение продукции и принятый курс на вступление в ВТО.
Вспомним выступление Президента в сентябре 2006 года на открытии 3-й сессии Парламента, посвященное той же адмреформе. Соответствующий план мероприятий по совершенствованию системы госуправления просто молча отменен в Указе Президента от 13 января 2007 г.
Сегодня обществу предлагается очередной план реформы госуправления.
Как обычно в таких случаях, в качестве бюрократического средства решения проблемы предлагается создание новых структур. Помимо межведомственной Комиссии по проведению административной реформы во главе с премьером, и 4 рабочих групп, планируется создать также Центр по изучению актуальных вопросов государственного управления при Президенте РК, на базе Агентства по делам госслужбы. На него возлагаются соответствующие задачи, начиная от систематического функционального анализа государственной деятельности до рейтинговой оценки деятельности центральных и местных органов.
И вновь мы не имеем оценки ранее проделанной в этом направлении работы по линии АДГС, которое уж почти 5 лет занималось примерно тем же самым – считало функции, разграничивало ответственность, готовило предложения по стандартам государственных услуг, критериям оценки работы государственных органов, борьбе с коррупцией и т.п.
Понятно, что изменения в государственном управлении происходят в любом государстве постоянно, на всем протяжении его существования. Однако, ни реорганизации правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются сами по себе административной реформой. Если под реформой понимать действительное обновление госуправления, то она должна означать фундаментальную трансформацию государственных органов с целью радикально повысить их эффективность, способность к совершенствованию, объемы и качество государственных услуг.
Если же такая стратегическая цель не поставлена и не переведена на язык конкретных задач, алгоритмов деятельности и проверяемых показателей, так и всякие административные реорганизации с сокращениями теряют серьезный политический смысл.
Имеющийся опыт дает основание говорить о реальном риске конъюнктурности и в реализации нынешней административной реформы. Практически это может обернуться кампанейщиной.
Хочу отметить, что в стремлении минимизировать этот риск и власть и оппозиция вполне могут быть едины.
Что мы имеем сегодня?
Сегодня мы имеем богатый опыт целого ряда стран по успешному проведению эффективных административных реформ. Это США (1992-2000), Германия (после присоединения бывшей ГДР), Новая Зеландия (1984-1990), Польша (1989-1999), Чехия (1990-2000), Малайзия (с начала 80-х, но отдельные проекты продолжаются и поныне, например, в сфере государственных услуг), и другие страны. Написано много умных книг. Есть у кого учиться и есть чему учиться.
Сошлюсь на авторитеты. Авторы книги “Управление без бюрократии: пять стратегий обновления государства” (Пер. с англ., М., 2001), Д.Осборн и П.Пластрик, отмечают, что обновление означает не перестановку квадратиков в организационной схеме, а такую реструктуризацию государственных организаций и систем, которая изменяет их цели, стимулы, отчетность, распределение полномочий и всю культуру деятельности. “Если все это сделано, имеет смысл скорректировать организационную схему. Но если вы начинаете со схемы, вы выдохнетесь в междоусобицах раньше, чем успеете добиться чего-либо существенного”. Это одна из аксиом реинжиниринга механизма исполнительной власти.
У нас же в центре внимания сегодня оказались предложения по новой схеме госуправления, представленные заместителем премьера в Сенате. По другому и быть не могло, потому что для заинтересованных лиц самое главное – это должности, оклады, полномочия. Конечно, схема предварительная, будет обсуждаться и изменяться, возможны пилотные проекты, и прочие нюансы.
Но уже сегодня можно сказать, что наиболее вероятный результат новой схемы – воспроизводство коллективной безответственности.
Судите сами. В предлагаемой схеме управлении на уровне министерств – представлены сам министр и генеральный директор. Оба назначаются Президентом, в целях, как заявлено, разграничения политической и административной ответственности. Какой будет складываться между ними баланс полномочий на практике – не скажет никто. Добавьте к этому присутствие в составе директоров представителя Администрации Президента, и так называемых “независимых” (это у нас, в Казахстане!?) директоров. С кого же может быть реальный спрос в такой ситуации?
Кроме того, в цепочке “министр – Аким области – нижестоящие Акимы” свою роль (по факту, не по схеме) будут играть и создаваемые на межрегиональной основе социально-предпринимательские корпорации (СПК), о которых почему-то забыли. Не случайно в Сенате сразу же возник вопрос о том, что в мире нет аналогов таким моделям.
Можно сказать одно, такие конструкции создаются не от хорошей (в политическом смысле) жизни.
Но каким же будет непосредственный результат в ближайшее время?
Прежде всего — деморализация госслужащих. На верхнем уровне – деморализация министров, нынешних и потенциальных. Они выбиваются из привычной колеи. Ведь вслед за новой схемой государственного управления должна начаться самая увлекательная, и одновременно пугающая часть реформы – перекройка министерств и ведомств.
Знающие люди говорят: если вы хотите на полгода полностью парализовать работу правительства — начните административную реформу. После этого не ждите, что кто-то из высокопоставленных чиновников, от которых реально зависит процесс выработки решений, будет думать о чем-либо, кроме того, в каком кресле он окажется через два месяца, кто будет его подчиненным, а кто начальником.
В акиматах – то же самое. И не было бы беды в том, что теперь они будут ощущать присутствие альтернативного мнения и бдительного ока партнеров по коллегиальному органу. Но дело в том, что наши министры и Акимы исповедуют другие принципы в формировании органов управления. По стране передвигаются целые бригады госчиновников, кочующие вместе со своим шефом. Вот лишь некоторые примеры.
Г-н Храпунов перевез с собой из Алматы в ВКО двух заместителей Акима, руководителя аппарата, двух аимов г.Усть-Каменогорска, двух руководителей департаментов. Он же привел на новое место работы в МЧС вице-министра и председателя комитета.
Г-н Мусин из Актобе в Атырау привел 3 заместителей Акима, Акима г.Атырау, руководителя аппарата акима, начальника финуправления. А из Атырау в Астану – руководителя аппарата и советника. Неразлучен с ним г-н Супрун.
Г-н Шукеев взял с собой в акимат Астаны из Кустаная 6 директоров департаментов, заместителя Акима. А в Шымкент привез заместителя Акима, руководителя облздравотдела и областного департамента культуры.
И так далее и тому подобное. Ведь это же самый настоящий бригадный подряд на ниве госуправления. Только от этого делается не смешно, а горько. Можно ли сломать эти стереотипы новой схемой управления? Сомневаюсь.
А на уровне административных госслужащих — не только угроза сокращения на 30% в масштабе всей страны, но еще и административный произвол на местах. Например, в Кызылорде, где вновь назначенный Аким недавно заставил написать заявление “по собственному желанию” не только политических, но и административных госслужащих, которые по закону от этого должны быть защищены! Вот и судите, насколько повысится теперь эффективность труда оставшихся госслужащих в условиях предстоящей реформы.
Будут ли они равняться на стандарты государственных услуг (которых еще нет) или на настроение Акима? Ответ очевиден.
Настоящая реформа требует массы кропотливой и одновременно высококвалифицированной работы. Функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти требует огромной и трудоемкой предварительной работы, привлечения обширных финансовых и кадровых ресурсов. Специалистов в этой области немного даже в высокоразвитых странах и они очень дороги. Достаточно сказать, что в США аналогичная подготовка реформы госуправления в рамках “комиссии Гора” проводилась экспертной группой в составе 200 человек, с соответствующими зарплатами. Были подключены также группы в составе примерно 20 ведомств и 140 различных федеральных агентств. Первый этап работы потребовал 3 лет напряженной работы. В Польше подготовка и проведение административной реформы заняли 10 лет последовательной и системной работы при многомиллиардной финансовой поддержке Европейского союза.
И в Польше, и в Чехии реформы заняли по 10 лет. В США реформа заняла два президентских срока Б.Клинтона (1992-2000гг.), и т.д. Почему так долго? Потому что власть в этих странах имеет политических конкурентов, и значит, предлагаемые решения должны были получить поддержку общества.
Другой пример – Россия, где реформа была проведена в 2003-2005 гг. У нас же основные мероприятия реформы должны быть завершены к концу 2008 года. Просто и легко.
Да, мы пока не можем позволить себе такие затраты времени, финансов, интеллекта. Но можно хотя бы определить для себя, что нам нужно. Вот живые примеры. В ходе банкротства “Валют Транзит банка” одним из объяснений со стороны Агентства финансового надзора аргументов было то, что в штате недостаточно сотрудников для регулярных проверок. А сколько надо? Депутат Д.Назарбаева в газете “Караван” отметила, что в стране всего 30 инспекторов Энергонадзора, что создает проблемы, особенно на селе. А сколько нужно? Кто знает? Это элементарные вопросы, но с них и надо начинать.
Сегодня много говорится корпоративном управлении, которое должно стать основным принципом реорганизации работы госорганов.
К сведению: Современное понятие \»корпоративное управление\» было заложено в США в 1920-е годы Альфредом Слоуном, президентом компании Дженерал Моторс. Корпоративное управление как система возникло в связи с разделением функций владения (акционеры) и управления (наемные менеджеры). В 1990-е годы понимание важности принципов хорошего управления для развития экономики привело ряд стран к разработке Кодексов корпоративного поведения, следование которым должно повысить инвестиционную привлекательность компаний. Характерными чертами эффективного корпоративного управления по определению Всемирного банка являются: прозрачность (раскрытие финансовой и другой информации о деятельности компании; внутренние процессы контроля и надзора за деятельностью менеджмента); защита и обеспечение прав и интересов всех акционеров; независимость директоров (в определении стратегии компании, утверждении бизнес-планов, принятии других важных решений; в назначении менеджеров, контроле за их деятельностью, смещении менеджеров в случае необходимости). После уроков кризиса конца 90-х годов, Совет Организации экономического сотрудничества и развития на уровне министров в мае 1999 года утвердил ныне широко известные Принципы корпоративного управления ОЭСР.
Это что дань времени? Или это дань моде — очередной “политический гербалайф”, вроде кластеров? Понятно, что это разумно для национальных компаний, входящих в госхолдинги. Но очень часто качество корпоративного управления не объясняет громких успехов или трагических неудач корпораций. Специалисты отмечают, что компания Уоррена Бафетта (2-е место в списке 500 миллиардеров журнала “Форбс”), которая принесла своим вкладчикам наибольшую в истории отдачу на вложенный капитал, отличалась по всем параметрам \»плохим\» корпоративным управлением. И наоборот, рухнувшие в одночасье гиганты Enron и WorldCom могли бы стоять на высших ступенях рейтингов корпоративного управления, если бы подобные рейтинги на тот момент существовали. Уж если флагманы мирового бизнеса не устояли перед коррупцией высших должностных лиц корпорации, то можно ли рассчитывать на это у нас, где сама власть признает угрозу коррупции для государственного управления?
Было бы неплохо также объяснить, как принцип корпоративного управления может применяться в руководстве правоохранительных органов, армии, министерстве юстиции или собесе. Ведь у них своя специфика.
Кроме того, пока что ни в одной стране мира не удалось жестко увязать оплату труда госслужащих с результатами их деятельности, как это делается в бизнес-корпорациях.
Я тоже сторонник реформы государственного управления.
Но я не сторонник принципа “Чем хуже для власти, тем лучше для оппозиции”. Улучшение жизни народа слишком важная задача, чтобы делать ее предметом политических спекуляций. Более того, успех реформ означает вовлечение людей в процесс сознательного переустройства жизни, а значит – превращение их в наших потенциальных сторонников.
Политическая деятельность в нашей стране быстро избавляет от иллюзий, но мне все же хочется верить, что власть понимает, какую угрозу для нее самой представляют сохранение инерционности политической системы и отрыв государства от общества. Мы рассчитываем не на демократические инстинкты власти, их у нее нет, а на здоровые жизненные инстинкты и стремление к стабильному будущему.
Но я не считаю, что реформу системы нашего госуправления нужно поручать только самим чиновникам. Здесь могут и должны сказать свое слово и Парламент, и политические партии, и представители общественности, и экспертное сообщество. Хотя опыт Госкомиссии по демократизации не внушает особого оптимизма, что у политически активной части общества остаются реальные возможности выражать свое мнение и отношение к предлагаемым реформам, хотя бы в качестве их потребителя и оценщика.
Я рассматриваю нынешний проект реформы как малоперспективную попытку искать выход на путях чисто технократических решений. Ресурс политически конкурентоспособной власти – обращение к поддержке общества, коллективному поиску решений. И насколько же легче было бы нынешним творцам реформы, если бы работал простой и понятный механизм политической ответственности руководителей: не справился – уступи место представителям другой политической партии!
Но именно этот путь, привычный в демократических странах, в Казахстане закрыт. Неподконтрольные верхи и лишенный механизмов самоорганизации на низовом уровне народ – вот наше сегодняшнее состояние.
Укрепившие свои позиции элитные группы Казахстана целенаправленно упрочивают патерналистский, покровительственный образец капитализма, когда государство является основным получателем дивидендов от владения основными средствами производства и сырьевыми ресурсами страны.
Не случайно в политологической литературе снова в ходу понятие “государственный капитализм”. Сегодня весь реальный сектор казахстанской экономики, объединенный в рамках “Самрука”, “КазАгро”, все инвестиционные ресурсы “Казыны” находятся в распоряжении власти. Появляются возможности “покупать” различные группы политического класса страны за счет дополнительных депутатских и министерских мест, за счет субсидирования лояльных партий, СМИ, НПО, персоналий, внешних фигур влияния. Предлагаемая правительством схема иллюстрирует это достаточно наглядно. Приемлемо все, что позволит отложить проведение политических преобразований.
Моя позиция заключается в том, чтобы вместо очередных перестановок во властных органах, обратиться к реальным направлениям реформ.
— Это, прежде всего, местное самоуправление.
Уже два законопроекта находятся в Парламенте. Ни один из них не свободен от существенных недостатков. Скорее всего, власть будет затягивать дебаты, оттягивая принятие закона о самоуправлении. Ведь речь идет о важнейшем уровне общественной жизни, где протекает жизнь каждого из нас.
Да, здесь ставки велики. Именно здесь реально осуществляются избирательные процедуры и механизмы.
Тем более важно, чтобы эти низовые структуры вошли в нашу жизнь, и затем укоренились. Им нужно будет помогать и мы готовы к этому, наравне и вместе с другими политическими партиями.
— Это реальное реформирование приоритетов в деятельности холдинга “КазАгро”, подъем сельских территорий, поддержка не на словах, а на деле малого и среднего бизнеса в рамках социально-предпринимательских корпораций.
Необходимы действенные формы вовлечения в производственный процесс, а через него – в политическую жизнь представителей так называемых “самозанятых”, т.е. живущих собственным хозяйством.
Мы видим свою задачу, и задачу других политических партий в том, чтобы помочь людям избежать юридического и экономического давления, политического манипулирования, определить свои ниши для работы в этом новом организме.
— Это проведение административно-территориальной реформы.
Фактически, уже создание СПК показывает, что власть признает рациональность выхода за пределы существующих административных структур, но пока только в экономическом аспекте. Полагаю, что пришло время поставить этот вопрос в полном объеме, в плане изменения доставшегося в наследство от прошлого административно-территориального деления страны. Это реальный способ решения проблемы гипертерриториальности Казахстана.
Не предвосхищая возможных способов решения этой задачи, хотел бы привлечь внимание присутствующих к тем возможностям, которые открывает данная идея.
Создание крупных, полноценных регионов позволит оживить не только экономическую, но и политическую жизнь страны. В условиях, когда Казахстан становится все более активным и заинтересованным участником глобальной экономики, это способно существенно облегчить и мобилизацию местных ресурсов для реализации крупных национальных и трансграничных проектов в области транспорта, коммуникаций. А внутри регионов за счет маневра ресурсами появятся дополнительные возможности подъема сельских территорий, реализации проектов в социально-культурной сфере, и многих других вопросов.
Разумеется, у власти могут быть свои соображения на этот счет, прежде всего недовольство региональных элит, с которыми имеются определенные договоренности. Однако над этим надо думать уже сегодня.
Высказанные соображения, разумеется, не охватывают всех сторон вопроса.
Только в процессе общественного обсуждения возможна достаточно представительная апробация, выяснение политического и социального смысла предстоящих управленческих решений власти.
Одновременно, мы сможем еще раз понять степень ее восприимчивости к мнению общества.
Благодарю за внимание.