Ну вот, съездили мы на тот самый международный “круглый стол” по местному самоуправлению и оказалось, что проводится он прямо в столичном офисе “Нур-Отана”, и являет собой (оказывается!) первое заседание Политического клуба при этой самой партии.
Ну что же, если авторитета ПРООН как раз хватает, чтобы таким образом заманить (приманить, подманить, завлечь, привлечь…) партсоюзников и партконкурентов для обсуждения действительно нужных стране проектов – мы только “за”.
В конце концов, нужно же и нам войти в положение “правящей” партии. Сейчас она, при том, что иных депутатов в Парламенте нет, как нет и представителей других партий в исполнительной власти, на самом деле ничем не управляет, поскольку все решается… известно где. Однако, судя по всему, уже принято решение о переходе от персонифицированных властных конструкций к институциональным, и нашему “Нур-Отану” уже в ближайшие годы предстоит стать тем самым политическим институтом, через который и будет осуществляться реальное отправление власти.
А никакая правящая партия без партнеров, извините, не получится. С этим же у “победителей” предыдущих выборов – проблемы. Ну не через засланцев же Ассамблеи народов изображать парламентское многообразие мнений!
Создали (скопировали) Общественную (или Экспертную, как ее бишь…) палату, но и она, будучи прилепленной слишком близко к власти, оказалась чересчур уж скучной, теперь вот затея с Политклубом…
Впрочем, тема, как нам всем миром помочь гиганту “Нур-Отану” начать шагать собственными ножками – она требует отдельного разговора. Этот же материал нацелен на задачу более узкую, хотя, по-своему, тоже ключевую, — помочь партии власти разобраться с этим самым многострадальным самоуправлением.
Мы с вами долго бились над законом о местном самоуправлении. Самый простой и понятный всем путь: маслихаты – это и есть органы местного самоуправления. С их согласия назначается аким, они рассматривают бюджет. Мы этим самым маслихаты усилим. Проект закона надо будет обновить и принять.
Это – из Послания Президента народу еще 2007 года, “Новый Казахстан в новом мире”. Сказано было больше года назад, причем сказано явно не походя. Во всяком случае, соответствующая поправка на этот счет – что местное самоуправление осуществляется и через маслихаты тоже, была внесена в Конституцию как раз перед прошлогодними досрочными парламентскими выборами.
Кстати, это ведь весьма показательно, что в обоих случаях срочного пакетного “улучшения” Конституции, — и перед досрочными перевыборами Президента в 1998 году, и в прошлом, были попытки хоть как-то разрешить и нерешаемую проблему МСУ.
Конечно, оба раза, между которыми Основной Закон был и остается (до следующего раза) неприкасаемым случались вовсе не по поводу самоуправления. Но то, что и там и там в пакет включалась “развязка” и этой проблемы, — свидетельствует, что “головная боль” по поводу устройства местной власти донимает госруководство постоянно. Причем “лечение” по рецепту десятилетней давности оно само сочло неудачным.
От себя добавим – не более удачным окажется и рецепт от 2007 года.
Тогда, в 1998-м, в Основной Закон была довнесена запись, что акимы, кроме областных и столичных, могут не только назначаться, но и избираться. И где-то три-четыре года после этого власти действительно пытались что-то такое реализовать на практике. Вплоть до того, что намерение поэтапно перейти к выборам всех районных и городских акимов пару раз оглашалось в президентских Посланиях тех лет.
Однако в тот раз ничего не получилось, и получиться не могло. По той очевидной причине, что реально конкурентные выборы элементарно дестабилизировали бы вертикаль исполнительной власти, и власти (совершенно справедливо) на это не пошли. Изображение же выборности через каких-то там заранее отобранных выборщиков, и при заранее отобранном победителе, лишало затею даже зачатков какой-то интриги и интереса даже для самих ее участников. Соответственно, почин положенный “выборами” акима известного села Шемолган, благополучно тихо закруглился, как говорится, “по умолчанию”.
Что же “прорывного” добавит теперь идея решить проблему уже не с акимовского, а с маслихатовского конца?
Принципиально – ничего нового.
Ни для кого не секрет, что нынешние маслихаты – подакимовские” образования, и, в частности, депутатом маслихата можно “избраться” лишь с предварительного согласия акима. Соответственно, мало что поменяется, если такие фактически назначенные акимом депутаты будут, в свою очередь, давать согласие и на его собственное назначение.
К тому же, нынешний “ассортимент” маслихатов как раз плохо совмещается с созданием МСУ там, где оно реально необходимо. База маслихатов – это уровень областей и районов, но как раз на этом уровне эксперименты с самоуправлением чреваты коллизиями не только юридического (Конституция определяет Республику Казахстан унитарным государством), но и гораздо более опасного практического свойства. Зато вот на уровне малых городов, поселков, сел и аулов – маслихатов нет вовсе.
Таким образом, пытаясь как-то “прицепить” так и не созданное МСУ к худо-бедно налаженной системе местного госуправления, власти топчутся в концептуальном тупике, теряя не только время и возможности, но и собственный авторитет – тоже.
Что, собственно, подтвердило и описываемый нами “нур-отановский” Политклуб. На нем был представлен очередной (после восьмилетнего перерыва) минюстовский законопроект, от которого… все дружно “открестились”. Казалось бы, коль скоро глава государства (и “Нур-Отана”) прямо указал – “проект закона обновить и принять”, партийцам только и осталось, что защищать уже как бы готовое изделие, — тем не менее, как раз отановские депутаты представителя Минюста отнюдь не поддержали.
Хотя проект как раз и представляет собой не что иное, как юридическое оформление того самого президентского дополнения, что маслихаты – это есть органы МСУ. Причем идея именно что доведена до своего логического конца: коль скоро маслихатовская вертикаль опущена не до конца, разработчики ее дополнительно опустили – куда надо. Правда, под другим названием: на уровне городов районного значения и сельских поселений младшие братья маслихатов будут называться кенесами.
С акимами городов районного значения, поселковыми и сельскими “акимчиками” разобрались аналогично: они, оставаясь конституционными представителями президента и правительства, станут еще и организационно-распорядительными органами кенесов.
Можно ли принимать такой Закон?
Отчего же нет, можно и принять. Тем более, он как бы завершает полную симметрию: теперь каждому назначаемому сверху местному гауляйтеру будет соответствовать и некий “представительный” орган при нем, и можно будет пускать вопрос по кругу: кто при ком, и кто от кого зависит.
А можно и не принимать, поскольку он ровным счетом ничего не добавляет к той реальной власти на местах, которая уже сложилась и действует.
Ну, появятся в малых поселениях некие кенесы, которым акимы будут представлять спущенные сверху “финансовые планы”, чтобы они их типа утверждали. Ну, местного акимчика одновременно станут теперь называть еще и тор-ага – что это меняет?
Короче, все эти годы власть и радикальная (скажем так) оппозиция в дискуссиях по устройству местной власти ходили по такому замкнутому кругу:
Одна сторона (понимая, что переход от назначения к выборности региональных властей есть самый прямой выход и на власть верховную) выдвигает лозунг выборности всех акимов (начиная с областных, конечно) как самое первое и неотъемлемое требование демократизации. Другая же сторона (понимая это не менее отчетливо) как раз на данном направлении занимает самую глухую оборону. Но…
… но, не видя иного концептуального выхода, сама же идет на мелкие уступки, в том же направлении, только, как говорится, пониже и пожиже. Получается нечто мелкое, несерьезное, и фактически не нужное ни той, ни другой стороне.
Спрашивается, а что же нужно на самом деле?
Не для “галочки”, не для формального соблюдения Конституции, и не для отчета перед ОБСЕ, а – для реальной пользы стране и народу?
Сейчас мы изложим свое концептуальное видение, но, для начала, конкретный пример:
Возьмем обычное городское хозяйство, скажем, ТЭЦ с трубой, с теплосетями и электрическими сетями. Все знают, насколько сейчас с этим сложно: оборудование изношено, мощностей не хватает, тарифы растут, качество падает – кто, по-хорошему, должен бы за все это отвечать, с кого полагается спрашивать?
Очевидный ответ – городской аким, но…
Тарифы – это не его компетенция, инвестиции – тоже не его, менеджмент – опять же мимо акимата. Система водоснабжения-канализации, газового хозяйства, городской жилой фонд, — аналогично. Конечно, все практические вопросы приходится (куда деваться!) решать именно городскому акиму, но, по действующему законодательству, ни полномочий, ни ресурсов на это у него – нет!
Астана централизованно “регулирует” тарифы, что-то там решает (не решает) с финансированием и развитием городских коммунальных систем, но как она с этим справляется (не справляется!), — можно и не комментировать.
Областные акиматы – тоже как бы ни при чем.
И вообще: городское звено – самое слабое в цепочке местной власти. Иерархически – это акимат всего лишь “второго сорта”, содержательно же – именно на этот уровень падает основанная масса проблем.
Итак, концепция (включая и теоретическую вводную):
Территория государства Казахстан – унитарна, в этом смысле – неделима, включая и неделимость властной компетенции. Для удобства управления она разбита на административно-территориальные единицы: области, города, районы, сельские округа, села и аулы. И во всех этих единицах, — на любой пяди земли РК, государство должно осуществлять свою властную компетенцию. Но – лишь в том объеме, который Государство, в лице своих (также унитарных) органов закрепило именно за собой. Это, например, правоохранительная и судебная система, безопасность дорожного движения, экологические, санитарные и технические стандарты.
Короче, во всех тех сферах, где государство либо накладывает единые по стране обязанности на своих граждан или юридических лиц (воинская повинность, обязанность платить налоги и т.п.), либо само берет на себя те или иные обязательства (пенсионное обеспечение, бесплатное школьное образование и медицинское обслуживание…), в административных единицах должны действовать соответствующие представительства государственной власти, обязанные организовывать, обеспечивать и контролировать исполнение этих общегосударственных обязанностей или обязательств.
Ныне эту роль исполняют акимы, хорошо ли плохо, но – такая их функция нужна. Как нужна и вертикаль их назначения, с соответствующей ответственностью нижестоящих перед вышестоящими.
Нужны ли некие маслихаты при них, как бы представляющие население областей и районов?
В роли реально представительных органов, наделенных отдельной от центральной власти компетенцией, самостоятельным бюджетом и имуществом – нет. Во всяком случае, в рамках действующей на сегодня концепции государственной унитарности. Вот если когда-нибудь партия “Нур-Отан” поднимет вопрос федерализации – тогда можно будет всерьез поговорить и об областных-районных маслихатах. Пока же они должны быть лишь тем, чем и являются – вспомогательными придатками акиматов, предназначенными для автоматического исполнения требуемых от них функций. Типа утверждения местных бюджетов или избрания сенаторов.
Теперь то, что касается местного самоуправления:
Все те единицы административно-территориального деления, которые относятся именно к населенным пунктам (включая мегаполис Алматы и самые малые села-аулы) следует параллельно объявить и территориями местного самоуправления. Другими словами, формулировку 89 статьи Конституции “в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения” следует понимать так, что таковыми являются территории любого города, поселка, села и аула.
Такая “накладка” — что населенные пункты одновременно являются субъектами и местного государственного управления, и местного самоуправления, вполне логична и оправдана. Территория любого населенного пункта, как неотъемлемая часть унитарного государства, конечно же, не может выпадать из системы местного государственного управления. Поэтому дислокация в областных и районных городах соответствующих местных представительств (акиматов и маслихатов) государственной власти, равно как и распространение компетенции этих представительств на все более мелкие населенные пункты, либо непосредственное присутствие того или иного государственного представительства (поселковые и сельские акимы) и на этих уровнях – необходимы.
С другой же стороны, в любом населенном пункте, по самому факту его существования, возникает определенная местная проблематика, отсутствующая в государстве, как таковом, но присутствующая именно в каждом населенном пункте. К примеру, в государстве Казахстан нет такой проблемы: “водоснабжение и канализация”, однако такая проблема обязательно имеется во всех без исключения городах, поселках, селах и аулах (а если водопровода и канализации нет вовсе, это тоже является такой же местной проблемой, — для данного населенного пункта).
Образно говоря, ТЭЦ (а для поселений поменьше — котельная) с трубой и должна стать границей между государственным управлением в данной местности и местным самоуправлением. Все что выше ее трубы – это компетенция государства, сама же ТЭЦ, с трубами, сетями и проводами – должна отойти в собственность МСУ. А все вопросы ее деятельности: назначение тарифов, менеджмента, обеспечение развития – должны полностью войти в компетенцию избираемого жителями данного города (поселка, аула, села) представительного органа и создаваемого этим органом исполнительного аппарата (во главе хоть с акимом, хоть с тор-ага).
Для чего государство должно снабдить соответствующее городское самоуправление не только достаточными полномочиями, но и всей коммунальной собственностью, и бюджетом, наполняемым (обязательно!) в том числе и за счет фиксированной части государственных налогов.
Кстати, по этой линии и должно проходить взаимодействие между государственным и местным самоуправлением. Скажем, областной или городской (где государство сочтет нужным и такую должность) акимы – они вообще не должны заниматься “коммуналкой” и городским хозяйством. Пусть отвечают за пенсии, за санитарию, за охрану труда…. Но при этом, например, они вполне могут выступать перед соответствующим МСУ заказчиками по обеспечению оплачиваемых госбюджетом базовых образовательных и медицинских услуг в данном населенном пункте. Или, скажем, строительству автодорог. Или развитию городского хозяйства и обновлению жилого фонда.
Другой пример взаимодействия: при том, что назначение тарифов на тепло-водо-газо-электро-снабжение должно стать полной компетенцией каждого городского самоуправления, единый подход и общее методологическое обеспечение должны остаться в обязанностях соответствующего правительственного ведомства.
В заключение – о терминологии:
В Программе нашей партии представителей центральной власти на местах предлагается именовать префектами. То есть, это название для нынешних областных, районных акимов, а также для акимов сельских округов.
Руководителей же исполнительных аппаратов избираемых населением представительных органов (маслихатов, кенесов – как угодно) самоуправления городов, поселков, сел и аулов стоит по-прежнему именовать акимами. Чтобы не было путаницы.
Впрочем, путаница у нас не в терминологии…