Вопрос о земле: учиться на российских ошибках

РФ обогнала Казахстан в аграрных реформах. Что хорошего из этого вышло?

В продолжение дискуссии о земле и воле давайте вслед за украинским опытом рассмотрим российский. Северный сосед, решая вопросы рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, вначале шёл тем же курсом, что и Казахстан, но затем пришпорил коней – и наломал дров. Подтвердив некоторые из опасений, высказываемых сегодня казахстанскими противниками прогрессивных преобразований. Однако давайте по порядку.

Всё началась ещё до распада Советского Союза, с принятия 23 ноября 1990 года Закона РСФСР «О земельной реформе». В Казахстане аналогичный закон был принят 28 июня 1991 года. Замысел реформаторов состоял в том, чтобы постепенно разрушить монополию колхозов и совхозов, дать простор фермерскому движению, которое в то время как раз появилось. Оба закона – и российский, и практически списанный с него казахстанский – предусматривали создание специального земельного фонда районных Советов народных депутатов «с целью последующего его перераспределения в интересах более эффективного использования земель». Разрушать совхозно-колхозную монополию собирались аккуратно. Кормившие страну крупные хозяйства предполагалось не сносить, а только подвинуть, создать им конкуренцию в виде фермерских, крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Автор данной заметки был в те поры молодым казахстанским журналистом, писал набатные тексты «Землю крестьянам!», участвовал в работе учредительных фермерских съездов в Алма-Ате и Москве и помнит это романтическое время в мелких подробностях.

Идея, повторяю, была хорошая. Однако на практике из неё ничего путного не получилось. Во-первых, через год развалился СССР и одновременно закончился социализм. Та плавность хода, которая закладывалась в позднесоветские законы о земле, была нарушена. События понеслись вскачь. Уже в конце 1991 года российский президент Ельцин издал указ №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Скоро аналогичные документы появились и в Казахстане. Они предписывали проведение быстрой, форсированной приватизации сельскохозяйственных земель. Раздачу их сельским жителям. А дальше, дескать, селяне сами разберутся, что делать с землицей. Однако технически выделение миллионов участков (в России – десятков миллионов) из бывших совхозных земель, их межевание и постановка на учет были нереализуемы в короткие сроки. Поэтому и в России, и в Казахстане было принято решение о введении института земельных долей, оформляемых специальным свидетельством, «сертификатом на землю».

Логика была следующая: чтобы не дробить совхозные поля на мелкие лоскуты, надо сначала предоставить сельским жителям документально зафиксированное право на получение земельного участка, но не сам участок. А потом селяне могут объединяться, складывать свои паи в один большой общий надел. А кто не хочет – пусть хозяйничает самостоятельно. Или сдаёт свою землю в аренду. Однако процесс выделения участков «в натуре», перевод их с бумаги на землю был сложным и дорогостоящим. Довольно часто местные начальники сознательно затягивали процедуры. Постепенно сложилась такая ситуация (опять и в России, и в Казахстане): бывшие директора совхозов, главные агрономы, другие сельские руководители и их родственники собирали у односельчан земельные паи, выбирали на бывших совхозных землях участки получше и начинали хозяйствовать. Владельцам паёв они отдавали в оплату часть урожая. Обычно совсем небольшую. Мешок-другой пшеницы. Иногда вообще ничего не давали. Некоторые из этих предприимчивых людей стали крупными сельхозпроизводителями. Были такие, кто собрал паи у жителей целых районов.

При этом многие совхозные и колхозные поля, там, где земля похуже, оказались просто брошенными. Объёмы сельскохозяйственного производства тоже заметно снизились. А во второй половине 90-х в России наступил полный беспорядок с учётом сельскохозяйственных угодий. Если вам интересно почитать о чудесах тамошних аграрных преобразований не в формате газетной заметки, а более обстоятельно, рекомендую работу профессора ВШЭ Светланы Барсуковой и землеустроителя Василия Звягинцева «Земельная реформа в России в 1990-2000 годы, или как в ходе ведомственных реорганизаций «реформировали» земельную реформу». Там есть очень яркие эпизоды. Например, рассказывается, как после приватизации в 1997 году системы землеустроительных проектных институтов (гипроземов) эти государственные учреждения превратили в акционерные общества и продали. Покупались они в основном в расчете на получение зданий – реального актива, которым можно пользоваться или перепродать. Все остальное просто не бралось в расчет. Архивы гипроземов – ценнейшие землеустроительные документы (карты, проекты) новыми владельцами зачастую просто вывозились на свалку. А потом, спустя время, за остатками этих материалов велась настоящая охота.

С 2001 года в России началась «путинская» земельная реформа. Министерство имущественных отношений РФ объявило систему земельных паёв вредной и отсталой, тормозящей развития рыночных отношений. Руководители министерства выступали за назначение срока, по истечении которого земельные паи, которыми владельцы не распорядились, должны быть изъяты в пользу государства. Таким образом российские либералы из правительства предполагали не просто пришпорить коней, но и добраться до ресурса, путь к которому был перекрыт коллективной собственностью дольщиков. Эти инициативы не без оснований воспринимались как попытка обмануть огромное количество людей – владельцев земельных паёв. Поскольку именно по вине государства подавляющее большинство селян не смогли распорядиться своими земельными долями. Без государственного землеустроительного и организационного сопровождения массовое выделение земельных участков в счет долей было просто невозможно. При этом для объективности надо добавить, что на стороне обиженных селян выступали и «зерновые бароны», которые распоряжались их паями на выгодных для себя условиях.

Тем не менее, идея ликвидации земельных паёв была реализована. Это сделали через принятый 24 июля 2002 года Федеральный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Поистине революционный документ! Последствия данной «революции» в России расхлёбывают до сих пор. Новый закон разрешал свободную куплю-продажу земли. Кроме того, он предусматривал возможность для любого лица, юридического и физического, выступать заказчиком проекта межевания земельных участков для выделения в счет земельных долей. На практике – справедливо отмечают Светлана Барсукова и Василий Звягинцев – это позволило реализовать скупку земельных участков крупным капиталом. Вначале, через доверенного участника долевой собственности (обычно им выступал руководитель бывшего колхоза или совхоза) скупались земельные доли в количестве, необходимом для принятия решения на общем собрании участников долевой собственности. Затем инвестор обеспечивал составление проекта межевания земельных участков с выделением лучших земель.

После этого земли переводились из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, земли промышленности или в земли для ведения садоводства и дачного строительства. По мнению экспертов, именно этот закон создал основу возникновения крупных лендлордов, сформировал механизм спекуляции земельными долями. Да, часть земель приобреталась для создания производств. Однако большинство участков покупали для того, чтобы потом изменить их категорию и продать значительно дороже.

Кроме того, земельные паи скупали за бесценок для проведения прямых афер. Для того, например, чтобы заложить эти земли в банк уже по гораздо более высокой, точнее, завышенной «рыночной» стоимости, заплатить откат банковским клеркам – и исчезнуть с полученными деньгами. Таких примеров было множество. Мой хороший знакомый, глава района в Тверской области, пытался бороться с этими новыми чичиковыми, запрещал местным крестьянам продавать им паи – однако юридических рычагов у него не было, поэтому земля продавалась аферистам, и многие участки в районе долгое время после этого оставались бесхозными.

Вот как описывает последствия принятия закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» академик Иван Николаевич Буздалов, один из наиболее авторитетных российских учёных-аграриев:

«Страсть наживы, быстрого обогащения путем обретения права собственности на землю, особенно плодородную и расположенную близко к городам или транспортным путям, охватила не столько самих земледельцев, сколько предприимчивых дельцов-спекулянтов и чиновников, часто не имеющих прямого отношения к сельскому хозяйству… Начали совершаться массовые спекулятивные сделки и другие злоупотребления между собственниками земельных участков на бумаге и их партнерами по земельному обороту на региональном и местном уровнях. В процессе такого «оборота» под разными предлогами вплоть до прямого обмана формальные владельцы земли – физические лица – лишались реального права собственности на нее. Земельными делами в основном стало заправлять разросшееся бюрократическое, в массе своей коррумпированное «землеустроительное» и прочее чиновничество. Миллиарды долларов от продажи сельскохозяйственных земель, особенно в пригородных зонах, идут в карман кому угодно, только не труженикам сельского хозяйства».

Владимир Пашков, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института аграрных проблем РАН в своей работе «Земельная собственность в России: формы, отношения, эффективность пользования» на основе проведённых им исследований подтверждает мысль академика Буздалова: не оправдалась основная надежда либеральных реформаторов на то, что с принятием закона о рыночном обороте сельхозземель частный капитал будет приобретать землю, чтобы вести хозяйство. Землю по большей части скупают спекулянты для теневой перепродажи, в том числе и иностранцам. Пашков цитирует справку Минсельхоза: «Все последние годы идет процесс повышения привлекательности земли как рыночного товара, как актива. В результате в эту сферу вошли многочисленные земельные спекулянты».

Очень любопытно, что в некоторых регионах Российской Федерации местные власти вполне успешно ведут борьбу с «революционным» законом. Я рассказывал в российских СМИ об опыте белгородского губернатора Савченко (сейчас Евгений Степанович уже в отставке). После выхода закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения он позаботился о том, чтобы выкупить за счёт бюджета наиболее удобно расположенные участки вокруг областного центра – и затем создать на них условия для массового строительства доступного индивидуального жилья. Во многих других регионах России такую землю успели скупить спекулянты. Сейчас она стоит сумасшедших денег, а местные начальники разводят руками: рынок! И лица у них честные-пречестные.

Белгородский опыт подробно описывает и экономист Владимир Пашков в упомянутой работе. Он рассказывает о созданных там на областном уровне организационно-экономических механизмах передачи и возвращения, в том числе на возмездной основе, земель сельскохозяйственного назначения в государственную собственность. Пашков сообщает, что опыт белгородцев оказался востребованным и в других регионах России. Кабардино-Балкария, например, уже перевела в государственную собственность все 100 процентов земель сельскохозяйственного назначения. Калмыкия расширяет практику проведения открытых аукционов аренды таких земель.

В общем, повторяю, с земельной реформой в России определённо наломали дров. Сейчас пытаются отыграть назад. Это не значит, разумеется, что рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения всегда зло. Есть, например, вполне позитивный и уже упоминавшийся в предыдущей моей заметке польский опыт. Есть ещё более успешный опыт Франции. А Китай и Белоруссия, которые так и не разрешили свободный оборот сельскохозяйственных земель, добиваются завидных аграрных успехов и без рыночных революций.

Напоследок – ещё пара ссылок, чисто справочных, которые могут оказаться полезными кому-то из казахстанских читателей. Вот свежие статистические данные из Единого Государственного Реестра Недвижимости Кадастра и Картографии Российской Федерации (Росреестра). Там, например, сообщается, что на 1 января 2020 года 66,6 процента российских земель категории сельскохозяйственного назначения находились в государственной и муниципальной собственности. В собственности граждан находились 27,9 процента таких земель, в собственности юридических лиц – 5,5 процента. А вот сведения Земельного Кадастра РФ по конкретным земельным участкам. Эта информация находится в открытом доступе. Правда, там пока представлены далеко не все российские земли, но кадастр постоянно пополняется.

***

© ZONAkz, 2021г. Перепечатка запрещена. Допускается только гиперссылка на материал.