Государственная система управления природными ресурсами

Статья 6-я Конституции Республики Казахстан гласит: “Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности…”.

Природные ресурсы являются потенциалом (запасом) государства и даже их многообразие требует рачительного использования.

Политика в вопросах недропользования должна быть государственной, защищающей интересы государства и его граждан, так как каждая добытая сегодня тонна, кубометр природного ресурса – это навсегда потерянное богатство для будущих поколений общества.

На данный момент в обществе требуется решение следующих первостепенных задач: ликвидация безработицы, дефицита бюджета и повышение благосостояния народа.

Поэтому суть идеологии в вопросах недропользования заключается в том, что каждая вырученная тыинка сегодня от добычи и реализации природных ресурсов должна работать на развитие экономики страны, в первую очередь, на не сырьевые отрасли промышленности. Это позволит укрепить, стабилизировать экономику, сделать ее менее зависимой от сырьевых отраслей, а также улучшить благосостояние населения. Тем самым будет закладываться надежный фундамент для будущих поколений. Процесс этот должен быть прозрачным и доступным обществу.

Раздел недропользования в комплексе экономики страны должен занимать особое место и подходы к нему должны быть несколько иными. К сожалению, на сегодня в нашей стране идет хаотичная, порой варварская разработка отдельных месторождений полезных ископаемых, не дающих должной отдачи государству.

Лицензии на их разработку раздавались направо, налево без элементарного экономического обоснования, целесообразности разработки того или иного полезного ископаемого в данный период и комплексности переработки. Это уже в ближайшее время может привести к ситуации, когда останутся нерентабельные для разработки запасы природных ресурсов.

Процедура выдачи лицензий на разработку месторождений полезных ископаемых непрозрачна, закрыта для общества.

В Казахстане почти все новые отрабатываемые месторождения представлены многокомпонентными рудами. В настоящее время на предприятиях горно-металлургического комплекса, переданных в управление иностранным фирмам, организационно-технологическая политика строится таким образом, что повышенное внимание уделяется не полному извлечению полезных составляющих добываемого многокомпонентного минерального сырья, а одному двум основным компонентам, в которых заинтересована та или иная компания. В мировой практике месторождения всегда оцениваются комплексно, с учетом всех имеющих промышленную ценность составляющих и долевым распределением ценностей товарных металлов.

Необходимо в законах и контрактах пересмотреть положения в том плане, что отходы, содержащие металлы, на производство которых установлена государственная монополия, не могут быть собственностью частного предприятия.

То, что интересы недропользователей и государства на получение максимальной прибыли, не всегда верно, поскольку у государства очень далекие стратегические интересы, а интересы предприятий могут быть краткосрочными. В получении максимальной прибыли компании не заинтересованы, так как она является основной базой для уплаты налогов и не всегда адекватно отражается извлечением ценных компонентов.

Законом Республики Казахстан “О недрах и недропользовании” определена гласность операций по недропользованию. Однако под видом коммерческой тайны повсеместно нарушаются законы и интересы государства, что ведет к бесконтрольности, хищнической эксплуатации месторождений, потерям запасов в недрах, не комплексному использованию минерального сырья. К той же категории коммерческой тайны относится и себестоимость продукции, определяющая налоговые отчисления в бюджет. Интересы недропользователей зачастую расходятся с интересами государства и общества, и коммерческая тайна становится прикрытием действий, направленных, по сути, против государственных интересов. Пора уже четко определить, что подпадает под коммерческую тайну.

Кроме этого, отсутствует четкая законодательная база, регулирующая отношения между государством и природопользователями в горнодобывающей и перерабатывающей сферах.

Вследствие чего происходит нерациональное использование природных ресурсов, страна несет убытки.

Такое состояние дел в вопросах недропользования имеет ряд причин, на некоторых из них следует остановиться.

В первую очередь, необходимо отметить отсутствие в стране конкретной государственной системы управления природными ресурсами.

Система государственного управления природными ресурсами должна быть закреплена законодательно.

Действующее законодательство требует коренного пересмотра и идеология его должна заключаться в том, что государство решает, когда, где, как и кто будет заниматься пробным бурением и добычей полезных ископаемых, какие месторождения должны быть открытыми для разработки, а какие до времени останутся нетронутыми.

Этому должна предшествовать большая работа Правительства по созданию с экономическими обоснованиями программы разработки месторождений полезных ископаемых, с последующим ее представлением в Парламент Республики Казахстан на утверждение.

Утвержденная Парламентом программа будет являться политическим решением для дальнейшей деятельности Правительства по вопросам недропользования.

На основании постановления Парламента Правительство получает полномочия самостоятельно решать какие именно компании (отечественные и иностранные) будут осуществлять разработку месторождений с соблюдением интересов Казахстана.

Таким образом, государственным интересам необходимо отдать абсолютный приоритет.

Для разработки месторождений полезных ископаемых нельзя устанавливать монополию отечественных компаний, необходимо также привлекать на конкурсной основе иностранные. Условия деятельности для всех должны быть равными.

Привлечение иностранных компаний на данный период имеет ряд преимуществ:

создание здоровой конкуренции;

иностранные компании (после отбора на конкурсной основе) имеют более совершенные технологии, оборудование и технику, а также обладают финансовыми средствами.

Допустимым является привлечение нескольких компаний на одно месторождение с долевым участием.

Исходя из опыта работы ряда зарубежных стран, заслуживает внимания следующая схема и условия привлечения компаний для разработки месторождений.

При министерстве энергетики и минеральных ресурсов должна быть служба по изучению отечественных и иностранных компаний, занимающихся разработкой месторождений полезных ископаемых. Правительство утверждает условия лицензии (право) на разработку. Министерство (уполномоченный орган) делает рассылку (уведомление) нескольким компаниям о проведении конкурса на право разработки данного месторождения.

По поступившим от компаний заявкам в установленные сроки комиссия проводит конкурсный отбор компании.

Правительство рассматривает и утверждает лицензию рекомендуемой компании на разработку месторождения.

При отборе компании в расчет принимаются обоснованные критерии: техническая и финансовая сила компании – претендента.

Путем переговоров достигается договоренность по каждому конкретному случаю о том, какие доли компании – участники разработки данного месторождения (участка) инвестируют в проект, и какую прибыль будут иметь.

Каждая компания имеет право распоряжаться своей долей.

Такая схема управления недропользованием позволяет:

на конкурсной основе осуществлять отбор компаний на предоставление лицензии на разработку соответствующего месторождения;

у компании – разработчика имеется технология и финансовые средства для осуществления добычи полезного ископаемого, у Казахстана – природные ресурсы; на основании экономических расчетов и переговоров определяются доли ископаемого государства и компании. При таком подходе будут соблюдены паритеты интересов обеих сторон.

Министерство энергетики и минеральных ресурсов должно осуществлять контроль за соблюдением казахстанского законодательства по недропользованию, а также выполнением компанией условий лицензии. В случае нарушения компанией таких условий Правительство может лишить ее лицензии на дальнейшую деятельность на данном участке (месторождении).

Весь порядок, механизм и государственная политика в вопросах недропользования должен вобрать в себя Закон Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”.

Ранее заключенные контракты на разработку месторождений являются крайне убыточными для страны. И нельзя согласиться с Правительством о невозможности пересмотра контрактов. Необходимо привлечь международные аудиторские фирмы для оценки условий контрактов на предмет ущемления интересов государства. Это общепринятая международная практика. Почему страна должна нести убытки, обделять сегодняшнее и будущее поколения своих граждан. Природные ресурсы – это достояние государства, а не группы чиновников, заключивших ущербные контракты. Казахстан располагает достаточным природно-ресурсным, научно-техническим и экономическим потенциалами. Сдерживающим фактором на пути структурной перестройки казахстанской экономики является отсутствие инвестиций, особенно в обновление производственного аппарата перерабатывающей промышленности.

Развитие природно-сырьевой базы и ее эффективное использование – основной фактор роста казахстанской экономики в обозримой перспективе. Минерально-сырьевой комплекс республики в состоянии обеспечить необходимой финансовой базой остальные отрасли экономики страны, послужить “локомотивом” для вывода Казахстана на рельсы устойчивого развития.

Для этого необходимо учитывать приоритетность собственных интересов страны как владельца стратегических источников важнейших видов минерально-сырьевых ресурсов – нефти, газа, цветных и черных металлов, урана и т.д.

В этой связи стратегическая цель заключается в обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов для активного развития не сырьевых отраслей промышленности, повышение качества жизни населения.

Запасы природных ресурсов не бесконечны, поэтому доходы от сырьевых отраслей необходимо сегодня использовать максимально эффективно и в кратчайшие сроки обеспечить подъем и развитие не сырьевых отраслей промышленности.

Как было сказано ранее, природные ресурсы Казахстана являются национальным богатством, основным источником формирования национального дохода страны. Поэтому Казахстан мог бы устойчиво развиваться в долгосрочной перспективе за счет своего богатства, ослабить зависимость от международных доноров и зарубежных инвесторов; не рискуя попасть в долговую ловушку и экономическую зависимость от других стран.

Многие упущения в проводимой реформе были связаны с недостатком собственных средств, когда те или иные реформы проводились под диктатом международных финансовых организаций, которые предоставляли нам кредит под обязательное условие их реализации, хотя в некоторых случаях они противоречили казахстанским интересам.

Доходы сырьевых отраслей необходимо с максимальной эффективностью вкладывать в не сырьевые отрасли промышленности. Дальнейшее откладывание этой меры просто недопустимо. Снижение мировых цен на нефть, металлы и другие сырьевые товары, которые составляют основы казахстанского экспорта, может привести к тяжелому кризису экономики страны.

Наряду с этим важным фактором является поиск новых источников государственных доходов, которые могли бы стать материальной основой для реализации долгосрочной стратегии развития казахстанской экономики.

Таким источником дохода является природная рента, которая сейчас не используется, осталась вне поля зрения не только государства, но и общественности.

Вопросы образования природной ренты достаточно глубоко изучены и проработаны российскими учеными, есть немало отечественных специалистов, ученых, придерживающихся аналогичной позиции.

Сущность природной ренты состоит в том, что различные месторождения обладают различными качествами – глубиной залегания, сложностью добычи, качеством сырья, содержанием полезных компонентов, близостью к потребителям, инженерной обустроенностью территории и т.д. В этой связи на лучших участках или месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не вызван результатами его деятельности, а является природным даром. Например, добыча нефти на уже отработанных месторождениях требует больших затрат, чем на новых месторождениях. Качество нефти также дифференцируется по месторождениям – от легкой нефти до вязкой, с большим содержанием парафина и серы. Себестоимость добычи нефти во многом определяется горно-геологическими условиями, а ее цена – качеством добываемой нефти. Естественно, что качество нефти и условия добычи, ни в какой мере не зависят от добывающей компании, а являются природным даром, который присваивается сейчас этой компанией. При средней себестоимости добычи нефти в Казахстане 11 долларов за баррель, себестоимость добычи тенгизской нефти составляет три доллара. Качество тенгизской нефти является высоким, близким к арабской нефти. В этой связи (цифры условные) природная рента тенгизской нефти составляет не менее 8 долларов за баррель или 56 долларов за 1 тонну. При объеме добычи 10 млн. тонн в год образуется рента в сумме 560 млн. долларов или 83 млрд. тенге, что составляет около 2,5 % ВВП республики.

Вероятно, в целом по минерально-сырьевому комплексу республики объем образуемой природной ренты составит не менее 5-6 % ВВП.

Вопрос только в том, где аккумулируется эта рента и кто ее владелец.

При СССР, природная рента аккумулировалась в союзном бюджете. После распада Союза эта рента остается в республике, но присваивается компаниями по добыче.

В решающей степени это связано с отсутствием механизма изъятия природной ренты у производителей и ее использования в государственных интересах. Следует отметить, что в республике делаются попытки отслеживания сверх доходов, получаемых от реализации нефти и других сырьевых материалов путем отслеживания трансфертных цен и оффшорных операций. Но эти меры не всегда результативны, кроме того, в этом случае изымаются сверхдоходы, которые были получены криминальным путем. Сама природная рента при этом не изымается

Необходимо дать определение природной ренте следующим образом: природная рента – часть прибавочного продукта, создаваемого непосредственными производителями в сельском и лесном хозяйствах, горнодобывающей промышленности и других отраслях, связанных с первичной переработкой природных ресурсов и эксплуатацией природных объектов и присваиваемой владельцем этих природных ресурсов (Орынбаев А.Ж., “Трансформация экономической системы обществ переходного периода”).

Согласно Закону “О недрах и недропользовании” природные ресурсы принадлежат государству, то есть обществу в целом. Следовательно, и природная рента должна также принадлежать государству.

В этой связи актуальным становится вопрос: кто является собственником природной ренты? То есть, кто будет распоряжаться этой рентой, на какие цели она будет расходоваться.

В настоящее время можно сказать, что природная рента приватизирована владельцами и менеджерами добывающих предприятий.

Вместе с тем, в настоящее время природная рента практически единственный ресурс в сфере накопления.

Поэтому определяющее значение для решения экономических, экологических и социальных проблем играют отношения собственности на природные ресурсы и государственная система управления природопользованием. До настоящего времени природные ресурсы, в том числе и не возобновляемые, практически не оценивались с точки зрения наличия природной ренты.

Это вызвано тем, что природные ресурсы, за исключением земельных, не идентифицировались в качестве объектов собственности, отсутствует законодательство, регулирующее отношения собственности на природные ресурсы, отсутствует правовое обеспечение для реализации обществом правомочий собственника на природные ресурсы. Поэтому экономическое содержание собственности на природные ресурсы присваиваются пользователями путем негласной экспроприации природной ренты. А общество не может в полной мере осуществить свои права как собственника и получать ренту за использование третьими лицами принадлежащего ему имущества.

Природная рента, изъятая от пользователей, могла бы существенно пополнить бюджет страны независимо от конъюнктуры цен на сырье на мировом рынке, пополнить собственные источники инвестирования национальной экономики, решить многочисленные социальные и экономические проблемы, восстановить государственную систему управления воспроизводством минерально-сырьевой базы. В соответствии с этим приоритетной задачей становится разработка концепции решения проблем собственности на природные ресурсы.

В рамках данной концепции должны получить принципиальное решение по реформированию системы природопользования, экономической оценке природных ресурсов, формированию механизма изъятия и использования природной ренты. Вопросы изъятия ренты в той или иной мере могут быть решены путем совершенствования казахстанского законодательства. Персонификация права собственности на природную ренту позволит обществу присваивать абсолютную и дифференциальную ренту, создаваемую в сырьевых отраслях.

В развитых странах отсутствует рента на полезные ископаемые. Это обусловлено спецификой частного землевладения, когда владельцу земли принадлежат все недровые ресурсы, которые находятся под данным участком.

Для решения указанных проблем необходимо в первоочередном порядке решить следующие вопросы:

разработать методы и механизмы оценки природной ренты в целом и по конкретным пользователям природных ресурсов;

разработка механизма изъятия природной ренты, их аккумулирования в системе финансов;

использование природной ренты для обеспечения устойчивого развития страны.

Решение поставленных задач связано с проведением комплексных исследований природно-ресурсного комплекса страны.