В конце этой недели в Астане пройдет международный “круглый стол” по местному самоуправлению. Первоначально устроители собирались провести его в Усть-Камане, но Астана, ознакомившись с повесткой и составом, предложила провести мероприятие прямо при них. В самом деле, — вопрос опять актуален. Вот и в плане законопроектных работ Мажилиса на этот год опять появилось самоуправление.
Если же История чему-то и учит, то, возобновляя (спустя семь лет) попытки создания законодательства и практики местного самоуправления в Республике Казахстан, мы должны трезво оценить причины, почему это не получилось раньше.
Как известно, сама же принятая в 1995 году Конституция предписывала принять упомянутые в ней законы, и, следовательно, Закон “О местном самоуправлении” тоже, в течение не более двух лет. И, действительно, не одна, а даже три попытки такого рода были предприняты в 1996-1997 годах, и еще три – уже после истечения конституционного срока. Но все – безуспешно. Вносимые в Мажилис законопроекты либо отвергались депутатами в принципе, либо даже само Правительство еще до того отзывало их обратно.
Потом, уже на рубеже нового века, такие попытки были оставлены, и Правительство переключилось на другую работу: инвентаризацию всех функций государственного управления на местах и распределение их между акиматами разных уровней. Предполагалось, что конечным результатом этого станет и выявление той области ответственности, которая приходится на местное самоуправление.
Была создана Государственная комиссия по деконцентрации и децентрализации, в названии которой первый термин предполагал распределение полномочий по акимовской вертикали, а второй – как раз их раздел между местным госуправлением и самоуправлением (или – наоборот, — теперь уже и не суть важно)
Потом в Правительстве образовался “Демократический выбор Казахстана”, раскритиковавший, в числе прочего, как раз и бездеятельность этой комиссии. Что, понятно, отнюдь ее не подстегнуло. Наоборот, вторая часть из названия комиссии была исключена, а ее задача, уже официально, была сведена только к расписыванию разных функций власти по разным акиматам.
И вот прошло семь лет, в течение которых на фронте МСУ ничего не происходило. Если не считать того, что необходимость внедрения этого института в Казахстане два-три раза упоминалась в ежегодных Посланиях Президента.
Спрашивается, зачем?
Ведь природа, в том числе и общественная, не терпит пустоты. И если бы какая-то пустота ниши местного самоуправления существовала бы на самом деле, она, так или иначе, была бы заполнена.
Опять же, сошлемся на стратегическую Программу “Казахстан – 2030”, введенную в действие в 1998 году, — как раз по истечению установленного Конституцией отрезка времени, в котором только и возможно было, не нарушая Основной Закон, узаконить у нас самоуправление. В ней вообще нет ни одного слова, даже упоминания, о местном самоуправлении, — что его, все-таки, как-то и когда-то надо бы создать…
И… ничего, прожили по этой Стратегии уже десять лет, почему бы ни прожить и оставшиеся чуть более двадцати?
Другое дело, что есть серьезные вопросы по системе государственного управления на местах, но ведь это – совсем другая проблема!
Впрочем, — другая ли?
Подвесим пока этот (на самом деле — ключевой!) вопрос в воздухе, и зададим другой: а почему вопрос нового проектирования МСУ актуализовался именно сейчас?
Очевидный (хотя и далеко не полный) ответ напрашивается сам собой: мы накануне председательствования в ОБСЕ. И потому иметь местное самоуправление нам просто полагается, — как приглашенному на бал в Венскую оперу полагается иметь фрак и галстук-бабочку.
Ну что же, давайте, не осложняя себе жизни, останемся на формальной поверхности этой необходимости и как раз с этой поверхности посмотрим: о какие же закавыки споткнулись предыдущие попытки законодательно утвердить МСУ в Казахстане.
Напомним, что и местное госуправление, и самоуправление были конституированы в Основном Законе 1995 года одним разделом VIII, который так и называется: “Местное государственное управление и самоуправление”. И в этом разделе, постатейно, как раз и расписано, что государственное управление осуществляется акиматами и маслихатами в административных единицах, а МСУ признается в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Ну, что такое административные единицы: области и два города республиканского значения, города, районы и сельские округа – это в национальном законодательстве расписано четко, и, соответственно, дислокация госуправления на местах определена исчерпывающе: любая часть территории Казахстана, без малейшего исключения, ею охватывается.
Не будем вдаваться в подробности, насколько исполнительная ветвь (акимы) – полновластна, а представительная (маслихаты) – придаточна, и насколько хорошо или плохо те и другие справляются со своими правами-обязанностями. Также, в данном случае, не важно, что маслихатов ниже районов нет, и государственное управление в сельских территориальных единицах осуществляется исключительно “акимчиками”.
Для нашего анализа важно другое: вся местная власть и спускаемые для ее отправления бюджетные и иные госресурсы – расписана именно за акиматами-маслихатами, и на местное самоуправление просто-напросто ничего не остается.
Хотя бы потому, что понятийно городские и сельские сообщества, как и территории компактного проживания населения, — это все что угодно, но при этом то – неизвестно что.
И потому как ни старались разработчики из Минюста что-то такое придумать для МСУ, территориально они не могли выйти за пределы городских кварталов-микрорайонов, в лучшем случае – малых городов. И не потому, что формулировки этого не позволяли (формулировки – “резиновые”, и натягиваются на что угодно), а потому что выше уже ушли территории “серьезных” акимов.
Точно так же функционально для МСУ не оставалось никаких серьезных управленческих прерогатив, – потому-то их полномочия, во всех законопроектах, не поднимались выше утверждения правил выпаса скота, например.
Короче, все законодательные потуги сводились к очередной версии разных внутригородских “Комитетов общественного самоуправления” или “общественных акиматов” с которыми и сами акимы (полномочия им позволяют!) наэкспериментировали уже более чем достаточно. Безуспешно, — да, но – достаточно, больше из этих КОСов, в их нынешних вариантах, не выжать.
То же можно сказать и про КСК – следующей иерархической цепочке городского управления, находящейся между акиматами и собственно населением любого города. Несовершенство (лучше сказать – несостоятельность) этой схемы – очевидно, но она – органическая часть общей системы государственного управления на территориях, и отдельно изменена-улучшена быть не может…
Даже чисто юридическая коллизия здесь неизбежна: коль скоро Конституция определяет местное государственное управление и самоуправление как единый институт, то и законодательно этим двум ипостасям полагается быть прописанным в одном акте. Почему во всех попытках, по очереди, и составлялся либо один законопроект, повторяющий заглавие конституционного раздела, либо – два парных, которые предполагалось принять одновременно.
Практически же “сводный” законопроект как раз никогда и не проходил, зато вот один из двух — целевой Закон “О местном государственном управлении”, при так и не родившемся втором “брате”, был благополучно принят вскоре после самой Конституции, потом дорабатывался и (в версии от 2001 года) действует поныне.
А поскольку в плане законопроектных работ Мажилиса на этот год опять появился именно “сдвоенный” вариант, его, несомненно, подстерегает та же ловушка, что и десять лет назад.
Спрашивается, где же выход?
Его (как всегда) подсказывает нам наш Ел басы.
В президентском Послании этого года сказано, что нам нужна программа “Путь в Европу”. А коль мы туда собрались, нам, на первых же шагах, не миновать присоединения к “Европейской Хартии самоуправления”.
Пусть хотя бы формально, но мы должны соблюсти те критерии МСУ, какими видит их Европа. Ключевым же среди них является то, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел… в интересах местного населения.
Другими словами, местное самоуправление, это регламентация не выпаса скота, а именно государственных дел у себя на территориях. То есть – государственное управление на местах. А если кто еще не понял, расшифровываем прямым текстом: местное государственное управление и самоуправление, — это… разные названия одного и того же!
А потому нам больше не стоит ловить черную кошку местного самоуправления в той черной комнате, которую сейчас образует госуправление на местах, а осветить “прожектором” Хартии сами акиматы-маслихаты.
И первое, чему придется соответствовать, это тому, что местное самоуправление (кому нравится, может написать – местное государственное управление) реализуется деятельностью комиссий и собраний, состоящих из членов, свободно выбранных тайным голосованием на основе прямого, равного и всеобщего избирательного права, и имеющих подотчетные им исполнительные органы.
Как видим, при всей политкорректности и толерантности европейских формулировок, здесь вопрос поставлен категорично: обязательно – выборы, и, столь же обязательно, — вторичность исполнительных органов местной власти перед органами представительными.
Это – ключевое, и потому вряд ли есть смысл и дальше продолжать сравнение наших и европейских принципов управления на местах. В общем-то, у нас все то же самое, только – наоборот.
Так, и властная компетенция, и ресурсы для ее осуществления, должны делегироваться не сверху, вниз, а – снизу вверх. Принцип субсидиарности: на каждый следующий уровень управления передается лишь та компетенция, которая не может быть самостоятельно реализована в пределах данного населенного пункта, территории…
Есть смыл, в заключение, обсудить другой вопрос: как начать реализацию столь революционных изменений в системе нашего управления на местах, и возможно ли это вообще?
Очевидно, если приемлемый для всех компромисс и возможен, его следует искать на разделе “населенный пункт – территория”.
А именно, коль скоро Конституция определяет (и – небезосновательно!) Казахстан как унитарное государство, вопрос о существовании таких властей в его административно-территориальных единицах, которые имели бы собственный электоральный генезис, свои бюджеты и собственность – спорный. Это – как минимум. А потому – не будем и заходить на эту спорную территорию…
Зато вот любой населенный пункт, включая и мегаполис Алматы и Астану, — они никогда не станут “самопровозглашенными” Косово или Абхазией. И, к тому же, в любом населенном пункте, от самого малого аула до областного центра и Столицы, всегда есть отдельная от государственной проблематика, которая и может-должна составить компетенцию МСУ именно этого “сельского или городского сообщества”, она же “территория компактного проживания населения”.
Итак, два предложения:
1. Устройство власти в областях и районах оставить (до лучших времен) в покое. И, пожалуй, оставить за акимовской системой (тоже – пока, до появления опыта создания МСУ в более крупных образованиях) управление в сельских округах. Слишком мало там ресурсов, и слишком много времени, усилий и денег необходимо затратить на создание способного к самостоятельности самоуправления, чтобы сейчас экспериментировать и с этим.
2. Города же, поселки, а также крупные села-аулы объявить территориями местного самоуправления. Законодательство о них выстроить на принципах европейской Хартии. И – объединенными усилиями попытаться преобразовать городские акиматы-маслихаты во что-то похожее на их польско-литовских или франко-германских собратьев.
Конституцию, кстати, менять (в принципе) не обязательно – формулировки в ней – “резиновые”…