Иллиодор Федорович Кальсин – руководитель юридической группы международного фонда “Адил Соз”.
***
— Иллиодор Федорович, как вы думаете, что произойдет, если “мкиосовский” законопроект “О СМИ” все-таки получит большинство голосов в Парламенте?
— Если проект пройдет в том варианте, в котором его внесло в Парламент правительство, властям будет гораздо легче регулировать деятельность средств массовой информации, и естественно, что права собственников СМИ и журналистов будут значительно сужены. Чтобы не быть голословными, давайте вспомним, что информационное право на сегодняшний день состоит не из одного закона “О средствах массовой информации”. Тенденцию ужесточения требований к СМИ и закручивания гаек в области масс-медиа можно было наблюдать непосредственно на примере закона 1999 года, затем поправок к закону “О СМИ” 2001 года, теперь появился новый проект, и он еще больше ухудшает положение СМИ. Но данный законопроект — не единственный нормативный акт, регулирующий деятельность СМИ. Ведь у нас только в Уголовном кодексе существует шесть статей по защите таких личных неимущественных прав, как честь и достоинство, которые защищаются во всем мире в гражданском порядке. А у нас же — шесть статей о защите чести и достоинства в зависимости от занимаемой должности лица, права которого вроде бы нарушаются. У нас целых десять статей в Административном кодексе, устанавливающих ответственность СМИ и журналистов, который в свое время был принят без предварительной публикации законопроекта. Затем на сегодняшний день в Парламенте находятся на рассмотрении, и общественность об этом опять ничего не знает, изменения в Административный кодекс, где по ряду статей, касающихся деятельности СМИ, значительно усиливаются санкции. А теперь суммируем все это с новым проектом “О СМИ”, по-моему, тут не надо ничего комментировать, тенденция сама по себе уже ясна.
То есть идет ужесточение требований к СМИ по всем направлениям. И давайте возьмем тот же Гражданский кодекс, где ответственность журналистов наступает независимо от наличия их вины, если они не докажут достоверность опубликованных сведений. В каком положении теперь оказывается журналист? Мне частенько это напоминает цаплю, которая стоит на одной ноге, а вторую ногу она и боится поставить, да и поставить-то ее некуда. А если конкретно по тексту проекта, мы считаем, что этот проект не может быть принят и не должен быть принят. Это не проект о средствах массовой информации, это проект министерства и для министерства, который значительно расширяет его права. И если суммировать эти права, разбросанные по различным нормативным актам, то получаются “суперполномочия”.
Ведь на сегодняшний день, если этот закон пройдет, таких полномочий не будет иметь ни одно государственное ведомство, включая даже такой орган, как Генеральная прокуратура РК, – а это Конституционный орган. Чтобы не быть голословным, давайте взглянем сразу на статью 8, пункт 1: “Государственную политику в области СМИ осуществляет уполномоченный орган”. Заметьте, здесь не подразделяют СМИ на государственные и негосударственные. То есть государственная политика в масс-медийной сфере будет, судя по всему, распространяться на все СМИ без исключения. Это вытекает из текста. Плюс к этому встает вопрос: а кто будет определять направление этой государственной политики? Если мы говорим: “уполномоченный орган”, то от чьего имени он будет осуществлять эту политику и кто будет ее вырабатывать? И далее: “Осуществляет мониторинг продукции средств массовой информации на предмет соблюдения действующего законодательства РК”. Ни много, ни мало. Если бы здесь написали: “в пределах своей компетенции осуществляет контроль за соблюдением средством массовой информации законодательства, регулирующего определенную деятельность СМИ”, было бы понятно. Но ведь действующее законодательство РК – это огромный, многоотраслевой комплекс, это и хозяйственное право, и финансовое право, и налоговое, и таможенное, и право, касающееся непосредственно средств массовой информации. И все это, получается, будет контролировать Министерство информации? Но сегодня подобными полномочиями обладает только Генпрокуратура в соответствии с нашей Конституцией и больше ни один орган.
Далее. Очевидно, вы знаете, что в свое время существовала межведомственная комиссия, которая распределяла радиочастоты. Потом эта комиссия в нарушение закона “О лицензировании” была постановлением Правительства трансформирована в комиссию по проведению конкурсов на получение права на “наземное телерадиовещание”. У всех электронных СМИ на сегодняшний день существует лицензия на право эфирного вещания. Вдруг появляется из ниоткуда комиссия по предоставлению права на наземное телерадиовещание. И эта комиссия, которая действовала и рубила головы, руководствуясь постановлением Правительства, на сегодняшний день узаконивается. А когда эта комиссия работала, она перед тем, как предоставить право, проверяла буквально все сферы деятельности СМИ – соискателя этого разрешения. Кроме того, появляется совершенно нелегитимное и не вписывающееся в систему нашего права понятие, как “учредитель собственника”. Мы знаем, что в любом правосубъекте, будь то товарищество или акционерное общество, существует своя система управления. Высшим органом этой системы является общее собрание участников, а здесь появляется нечто совершенно новое – “учредитель собственника”, как распорядитель имущества этого собственника, с которым еще обязаны согласовывать информационную политику. Под кого это делается? Не под государственные ли СМИ с государственным участием? Если будет принята эта норма, значит, завтра будет распоряжаться во многом учредитель. А кто у нас учредитель? Министерство информации.
И так вот ткните в большинство норм этого проекта – все они сделаны под Министерство. Мы, когда чисто механически подсчитывали полномочия этого ведомства по законопроекту, выяснили, что ровно одна треть всех заложенных норм пришлась на полномочия министерства. В то же время журналист, несмотря на все декларации его прав по старому закону, по сути, остается бесправным творцом. Ведь мы до сих пор не определили, что журналист и средства массовой информации являются необходимым и основным общественным институтом по реализации конституционных прав граждан на получение и распространение информации. И отсюда все и идет: хочет чиновник, он вам даст информацию, не хочет, он вам просто ее не даст, а ответственности за отказ от дачи информации у нас нет в сегодняшнем законодательстве. Чтобы понять, что мы получили в итоге, достаточно взглянуть на наши газетные прилавки.
— Легче ли будет приостанавливать работу средств массовой информации по новому проекту?
— Приостановление и прекращение деятельности СМИ – это административно-правовая санкция, и по сути дела, место этой санкции и тех правоотношений, которые следуют вслед за нарушением административных норм, в Административном кодексе. А существование такой статьи в законе “О СМИ” и параллельное существование Административного кодекса с его нормами — это нонсенс… Парадоксальность ситуации заключается в чем? Есть Административный кодекс, который регулирует государственно-властные правоотношения, там есть десять статей, предусматривающих ответственность за нарушения установленных норм, и в то же время параллельно существует статья в законе “О СМИ”, устанавливающая точно такие же санкции в виде приостановления и прекращения выпуска СМИ за те же самые правонарушения. По идее законодатель должен был бы эти противоречия устранить и соответствующую статью в законе о средствах массовой информации отменить, поскольку существует нормативный акт более высокого уровня – КоАП. Однако вместо этого новый проект расширяет перечень нарушений, за которые может быть приостановлена или прекращена деятельность СМИ, даже по сравнению с Административным кодексом.
— Но ведь если Административный кодекс стоит выше Закона “О СМИ”, то ему должны отдавать приоритет.
— Совершенно верно, здесь Закон “О СМИ” вступает в противоречие с КоАП и не может применяться, и не мог применяться сразу после выхода нового Административного кодекса. И это, извините, всем ясно, кроме Министерства.
— Когда подобные ситуации будут возникать на практике, не породит ли это массу противоречий?
— А практика у нас уже и так есть на этот счет. Когда нужно приостановить выпуск газеты, соответствующий госорган обращается в порядке административного производства. У нас был пример по Семипалатинску, когда суд отказал в приостановлении за малозначительностью правонарушения. В итоге материал был переоформлен и опять направлен в суд, но уже в порядке гражданского судопроизводства по закону “О СМИ”. Ситуация как в том анекдоте, когда судья спрашивает у подсудимого: “Вас как судить? Вот по этим законам (и показывает ему целый грузовик законов) или так, как я решу?” И последний соглашается положиться на совесть судьи.
Еще один любопытный аспект. Лицензию на право эфирного вещания выдавало Министерство связи и коммуникаций, внутри этого министерства потом создан был Комитет по связи. При этом раньше не учитывалось, имеет ли телекомпания у себя еще и телекоммуникационные сети, в любом случае выдавалась одна лицензия на все. И, судя по всему, между министерствами все это время шли споры о том, кому же выдавать лицензию. И дело завершилось, судя по всему, тем, что в проект внесли существенные изменения. Теперь, похоже, будет не одна, а целых три лицензии: выдачей лицензий на трафик телерадиосигнала по-прежнему будет распоряжаться Минсвязи, а лицензию на право телерадиовещания будет выдавать уже Министерство информации.
— А третья лицензия?
— Вспомним вышеупомянутое разрешение на право наземного вещания, выдаваемое Комиссией по распределению радиочастот. Проект умалчивает о дальнейшей судьбе этого разрешения. Но где гарантия, что при этом соответствующее постановление Правительства не сохранит свою силу?
— Расширяется ли в новом законопроекте перечень злоупотреблений свободы слова?
— Безусловно, этот перечень по сравнению с ч.3 ст.20 Конституции РК значительно расширяется. Кроме того, расширены права Министерства информации при постановке СМИ на учет, ведь почему у нас существует так называемая учетная регистрация? Потому что у нас статья 20 Конституции гарантирует свободу слова. И раз мы гарантируем свободу слова, законодательство не может вводить разрешительный порядок регистрации. Поэтому ныне действующий закон “О СМИ” предусматривает понятие “учетная регистрация СМИ”, и там действует всего два или три основания для отказа в постановке средства массовой информации на учет. То есть Министерство в любом случае обязано поставить СМИ на учет, за редкими исключениями (в ныне действующем законе). Но в новом законе этот перечень значительно расширяется, в частности, появляются следующие основания для отказа в постановке на учет: “Если название, тематика СМИ не соответствуют требованиям статьи 3 настоящего Закона”. А статья 3 – это случаи злоупотребления свободой слова. Что получается? Средства массовой информации еще нет, вы только подаете заявление о постановке на учет. Но если министерство усмотрит из названия, тематики СМИ (а тематики как таковой и нет еще, она не сложилась), что в этом случае есть или предполагается злоупотребление свободой слова, они вам в постановке на учет откажут. Предположим, вы решили создать газету под названием “Киллер”, но печатать там антитеррористические статьи (я, конечно, утрирую), ваше СМИ на учет не поставят, потому что название вашей газеты предполагает возможность злоупотребления свободой слова в будущем или: “Если название СМИ имеет сходство до степени смешения с охраняемым товарным знаком, кроме случаев, когда владелец товарного знака не возражает против постановки на учет СМИ с таким названием”. То есть речь идет о возможности использования чужого товарного знака или его элементов до степени смешения. До сегодняшнего дня все эти вопросы разрешались правосубъектами в суде в гражданско-правовом споре. То есть это была сфера чисто гражданско-правовых отношений, завтра будет Министерство само решать, допустили ли вы смешение или нет. А это настолько сложные споры, что они в судах — то месяцами рассматриваются, не говоря уже о Министерстве.
Далее: “В названии СМИ без согласия правообладателя используется фирменное наименование юридического лица, либо наименование международной межправительственной организации, членом которой является Республика Казахстан с явной целью ввести общественность в заблуждение относительно связи между данным СМИ и юридическим лицом”. Это тоже гражданско-правовые отношения. Если чьи-то права нарушены, пожалуйста, подавайте иск в суд, я буду отвечать. Но завтра это все будет регулировать Министерство, и оно будет решать, с какой целью я это название использую: хочу ли ввести общественность в заблуждение или нет. Появляется пункт 5 этой же статьи. Ведь сегодня чиновники обязаны поставить СМИ на учет в 15-дневный срок со дня подачи заявления, и полно случаев волокиты, когда они и отказать не могут, поскольку нет оснований для отказа, и ставить, видимо, не хотят. У нас есть случаи волокиты с постановкой СМИ на учет в течение длительного времени. Но это все незаконно. Теперь они вводят норму: “В случае необходимости получения дополнительно разъяснения по заявлению и прилагаемым к нему документам срок рассмотрения заявления по решению уполномоченного органа прерывается”. А что это значит? Я могу запросы о дополнительном разъяснении того или иного момента в вашем заявлении и прилагаемых документах до бесконечности направлять. Мне сегодня одно непонятно, завтра – другое, послезавтра – третье, и во всех этих случаях установленный законом срок не течет, он прерывается. И теперь вы мне, как автор будущей публикации, скажите, о чем этот законопроект?
— Получается, о правах министерства. А об обязанностях Министерства сказано ли что-нибудь новое в законопроекте?
— Министерство на этот счет руководствовалось положением “О Министерстве культуры, информации и общественного согласия”, особые полномочия этого министерства были оговорены в отдельных отраслевых нормативных актах, в том же Административном кодексе. И по положению о Министерстве оно было призвано, в первую очередь, способствовать становлению и развитию отечественного информационного рынка. То есть оно должно было, по сути, защищать СМИ и пресекать чьи-то неправые действия. Судя по всему, с принятием этого закона все это забудется и получится, как я изначально говорил, законопроект по суперполномочиям самого Министерства. Какой пример я могу вам привести: у нас существует в Административном кодексе очень интересная статья 352. Она предусматривает наказание за препятствование деятельности журналиста, создание таких условий, которые делают деятельность журналиста невозможной. Так вот, право возбуждения административного производства по этой статье принадлежит нашему родному Министерству. Но мы не знаем ни одного случая, чтобы по этой статье было возбуждено административное производство. Точно так же мы не знаем ни одного случая, чтоб было возбуждено административное производство за дачу ложной информации, как предусматривает другая статья. Прежде чем закон писать, нужно было бы, очевидно, досконально изучить те правоотношения, которые ты собираешься регулировать, хотя бы побывать в редакциях газет и телестудиях, поговорить с людьми, проанализировать специфику их работы, тогда, может быть, у нас и получился бы Закон “О СМИ”. А если вы пишете законы в тиши собственных кабинетов, то, естественно, в итоге у вас и получится Закон о самом себе.