3. Сильный президент – влиятельный парламент
В развитых системах парламентского правления правительство формируется парламентским большинством, обеспечиваемым партией, получившей наибольшую поддержку избирателей, или коалицией парламентских партий. Партии, не имеющие представительства в правительстве, образуют оппозицию. Разработка законопроектов осуществляется как в правительстве, так и в самих партиях, что логично и сбалансировано, поскольку правительство представляет парламентское большинство, а парламентское большинство имеет свое правительство.
Система президентского правления на данный момент представляется оптимальной для Казахстана, что не препятствует организации в ней связок «президент-правительство-мажилис-партии» до обеспечения реальной влиятельности парламента. При этом предлагаемые механизмы осуществимы без изменения Конституции, на уровне дополнений в законодательство и в практику.
Прежде всего, в рамках поставленной президентом задачи корректировки Национального плана развития до 2025 года, предлагается перейти к разработке, утверждению и исполнению программных документов трех авторских категорий:
3.1 Стратегия главы государства
Стратегия президента базируется на его предвыборной программе, утверждаемой им уже в качестве государственной одновременно с инаугурацией и действующей на весь на весь срок его избрания. В данном случае такой программой является предлагаемый Национальный план развития Республики Казахстан до 2029 года.
Соответственно, ежегодные Послания президента народу должны состоять из отчета о ходе выполнения его программы за прошедший год, о том, что сделано или не сделано, какие действия глава государства собирается предпринимать на предстоящий год для устранения невыполнения или закрепления достижений. Предметом обращения к народу через ежегодные послания является также вносимые главой государства корректировки в его стратегическую программу, вытекающие из происходящих в Казахстане и в мире изменений, а также из хода выполнения президентской программы.
3.2 Программа правительства
Программа назначаемого в связи с заменой премьера или после парламентских выборов правительства составляется на весь срок деятельности текущего состава Мажилиса, с разбивкой по годам.
Предусмотренная Конституцией процедура дачи согласия президенту большинством голосов депутатов Мажилиса на назначение премьер-министра дополняется дачей согласия на предложенную премьер-министром программу правительства.
Программа кандидата в премьер-министры предоставляется партийным фракциям Мажилиса заблаговременно.
Все прочие отраслевые и другие программы правительства вытекают из согласованной Мажилисом программы и являются ее частями.
Премьер-министр предоставляет Мажилису ежегодный отчет об исполнении программы правительства.
3.3 Программы политических партий
Партии утверждают общие (уставные), предвыборные программы и программы для парламентских партийных фракций.
Партия, образующая парламентскую фракцию, утверждает для нее, на основе уставной программы партии и предвыборной программы, программу парламентской деятельности на весь срок до следующих выборов. Утверждение партийной программы для парламентской фракции происходит одновременно с регистрацией фракции. Партии, претендующие на влиятельность, постоянно актуализируют программы своих фракций таким образом, чтобы демонстрировать готовность к участию в формировании правительства и его программы.
3.4 Отраслевые, региональные и тематические Программы правительства, госхолдингов и национальных компаний
Программы утверждаются или подписываются первыми руководителями соответствующих госорганов. К каждой программе прикладывается список должностных и иных лиц, участвующих в ее разработке.
Отраслевые и региональные программы составляются на основе Программы (Стратегии) президента и программы правительства, и также имеют авторский характер: утверждаются соответствующим членом правительства или акимом, с приложением списка разработчиков.
То же относится к программам национальных компаний и государственных холдингов.
Назначение на пост министра, акима, руководителя госкомпании или госхолдинга производится по представлению кандидатом своей программы, она утверждается назначающей инстанцией вместе с указом, постановлением или приказом о назначении.
Члены правительства, руководители национальных компаний и госхолдингов ежегодно отчитываются о выполнении своих программ перед премьер-министром, копии отчета предоставляются парламентским фракциям.
Акимы столицы, городов республиканского значения и областей ежегодно отчитываются о выполнении своих программ перед президентом и премьер-министром, копии отчета предоставляются парламентским фракциям.
Прочие акимы ежегодно отчитываются перед вышестоящими акимами и перед маслихатами, в том же порядке, что и отчет премьер-министра перед Мажилисом. То есть, отчеты предоставляются партийным фракциям маслихата заблаговременно, фракции имеют возможность сопровождать отчеты своими заключениями, предоставлять отчитывающемуся и вышестоящему акиму свои программные и кадровые предложения.
Предусмотренная Конституцией процедура консультаций президента с партийными фракциями перед получением согласия на назначение премьер-министра дополняется заблаговременным предоставлением главе государства партийных программ или разработанных на их основе предложений по составу и программе правительства (по желанию партий).
Таким образом, претендующие на влияние в парламенте партии должны будут заблаговременно иметь свои версии программы действий и состава правительства, предъявлять их избирателям, а после прохождения в мажилис – президенту. А также и премьер-министру, уже по ходу создания и действий правительства. Соответственно, президент, готовя перемены в составе правительства или замену правительства целиком и проводя консультации на этот счет с парламентскими партиями, будет уже иметь предложения самих партий и так или иначе их учитывать.
3.5 Формирование правительства
Предлагаемый президентом кандидат на должность премьера, проходя процедуру получения согласия парламентского большинства и представляя парламенту программу правительства, не может не ориентироваться на программные и кадровые предложения парламентских партий или, по крайней мере, партий парламентского большинства.
Правительство в такой системе подотчетно не только президенту, но и парламенту. Для этого премьер-министр предоставляет Мажилису ежегодный отчет об исполнении согласованной парламентским большинством программы правительства, а Мажилис большинством голосов принимает Постановление о принятии, принятии с замечаниями или не принятии ежегодного отчета правительства.
Отчет премьер-министра направляется в парламент заблаговременно, для возможности подготовки партийными фракциями своих заключений. Процедура отчета предусматривает выступление представителей партийных фракций с заключениями. Фактически, через механизм ежегодных заключений по отчету правительства парламентские партии имеют возможность демонстрировать готовность, или не готовность, принимать на себя ответственность за участие в правительстве и формировании его программы. А партии парламентской оппозиции – степень готовности к формированию альтернативного состава правительства и его программы.
3.6 Законотворчество
Ключевым элементов взаимоотношений правительства и парламентских партий является разработка, внесение и принятие законодательных актов. Формально, право законодательной инициативы принадлежит и депутатам, однако это право оговаривается согласием правительства, — без такого согласия разработка законопроекта невозможна. Что сразу делает парламент техническим придатком правительства, которое, по существу, и является законодательным органом. Парламент же, имеющий возможность что-то добавлять или убирать лишь по отдельным статьям, но не возможность изменять сущность правительственного законопроекта, исполняет роль заверяющего подлинник нотариуса.
Поэтому следующее предложение направлено на обеспечение баланса между парламентом и правительством в самом главном процессе – процессе законотворчества, и при этом с президентом, как арбитром.
Для чего предлагается поднять на должную высоту разработку и принятие сначала концепции законопроекта, как основы для разработки собственно проекта закона.
По принятой практике, концепция тоже прикладывается к законопроекту, но обычно к уже готовому и играет при нем формальную роль. Предлагается порядок, по которому разработке любого законопроекта, включая проектов по внесению и изменению действующих законодательных актов (за исключением сугубо технических), предшествует согласование или принятие Концепции. Можно сказать, что это аналог принятия законопроекта в первом чтении, но с той разницей, что такое предварительное чтение проходит не уже расписанный по статьям законопроект, а сжатое концептуальное изложение самой его сути: целей и механизмов их достижений.
Концепции, вносимые правительством, согласовываются большинством голосов депутатов Мажилиса. Таким же большинством принимаются Концепции, вносимые партийными фракциями.
При отказе парламента согласовать внесенную правительством Концепцию или при отказе правительства разрабатывать законопроект по принятой Мажилисом Концепции, вопрос передается в образованную президентом трехстороннюю согласительную комиссию. В случает ненахождения согласованного решения, правительство вправе поставить перед Мажилисом вопрос о вотуме доверия. А Мажилис, инициативой любой парламентской фракции, вопрос об отзыве согласия на назначение премьер-министра. Согласительная комиссия, в свою очередь, вправе представлять президенту рекомендации о назначении досрочных выборов или об отправке правительства в отставку.
3.7 Партийное выдвижение президента
Заключительное предложение: именно партии должны замыкать кольцо «сильный президент – влиятельный парламент – подотчетное правительство», — своим участием в выдвижении кандидатов в президенты. Решение президента о выходе из «правящей» партии «Аманат» и равном дистанцировании от всех партий на данном этапе правильное. Но ведь и его в качестве кандидата на досрочном переизбрании выдвинула коалиция политических партий и общественных организаций, что тоже правильно.
Более того, право выдвижения кандидатов в президенты целесообразно сохранить только за партиями, поскольку только они из всех общественных организаций являются политическими, создаваемыми именно для политической деятельности. Сутью же политической деятельности является борьба за власть, — в интересах своих избирателей и государства, разумеется. Обретение же получившей представительство в парламенте политической партии наибольшей полноты власти реализуется ею не только через получения большинства на парламентских выборах, но и через участие в выборах главы государства, путем выдвижения своего или коалиционного кандидата.
Для баланса целесообразно дополнить схему формирования Центральной избирательной, территориальных и участковых избирательных комиссий. Председатель ЦИК и секретарь назначаются президентом, а членами становятся представители парламентских партий, по три человека от каждой, независимо от численности фракций. Таким же образом формируются территориальные и участковые избирательные комиссии: председателей и секретарей назначают соответствующие акимы, а членами на период выборов становятся по три человека от каждой парламентской партии.
Окончание следует (часть 4)