Как любое сооружение опирается на фундамент, так и общая политическая система государства определяется устройством власти на местах. Поэтому вопрос, кто и как должен управлять территориями, был и остается той осью, вокруг которой “вертится” вся политическая проблематика всех лет суверенитета.
Достаточно вспомнить, что после принятия Конституции 1995 года Правительство шесть раз (!) вносило в Мажилис законопроект “О местном самоуправлении” (МСУ), и столько же раз само его отзывало. Сам этот феномен, особенно при нашем знании, как исполнительная власть способна “продавливать” через депутатов любое нужное ей решение, заслуживает самого серьезного анализа.
Скажем больше: идея выборности акимов (кроме областных) была озвучена главой государства как альтернативное обещание “дальнейшей демократизации” после того, как Правительство, по всей видимости, исчерпало для себя варианты приемлемых моделей МСУ. Причем прозвучало это обещание, как мы помним, по совсем иному политическому поводу – в Послании перед досрочным переизбранием Президента. После чего “демократизация” зависла на весьма невразумительном эксперименте с выборами сельских “акимчиков”.
Далее, как мы помним, последовал раскол правительства с образованием движения “Демократический выбор Казахстана”, основой Политической Платформы которого стало, опять-таки, требование выборности всех акимов. Собственно говоря, именно по этой линии раскололся и сам “Демвыбор”: будущие учредители “Ак жола” отказались участвовать в Общеказахстанском Собрании по инициированию референдума о выборности акимов, после чего их пути окончательно разошлись. Аблязов и Жакиянов пошли в тюрьму, по существу, именно за упорство в требовании избирать областных акимов, а в Программе партии “Ак жол” плюсом к выборности акимов, появился еще тезис о введении некоего института префектов. (Хотя латинское слово “префект” обозначает в унитарных государствах (Римская империя, современная Франция) назначаемых центральным правительством руководителей административно-территориальных единиц, — то есть именно то, что на госязыке в нашей Конституции обозначено словом “аким”.)
Сейчас, по всей видимости, “лед тронулся”. Позиции власти и “разрешенной” оппозиции сблизились уже до состояния возможности принять некое совместное решение. Так, сам Президент, опять — в Послании народу (что о многом говорит), озвучил обещание приступить к выборам всех сельских акимов, а за ними и районных с городскими. С другой стороны, партия “Ак жол” внесла на Постоянно Действующее Совещание проект рекомендаций, направленных в ту же сторону, что и промежуточные результаты правительственной комиссии по разграничению полномочий между уровнями государственного управления, но только, как говорится, “глубже и дальше”. В эту же сторону направлен и проект, предложенный ПДС депутатом Макалкиным (членом РНПК).
Честно говоря, именно это наметившееся “взаимопонимание” и тревожит.
А чтобы пояснить причины этой тревоги, начну с нескольких утверждений, вполне, казалось бы, очевидных, однако…
Простые отличия
Итак, чем унитарное государство отличается от федеративного?
Тем же, чем обычное предприятие отличается от холдинга: именно тем, что никаких “разграничений полномочий” и “межбюджетных отношений” по уровням управления при унитаризме не может быть в принципе. Уровни управления в унитарной системе служат исключительно для того, чтобы обеспечивать одинаковое исполнение одних и тех же полномочий во всех частях этой единой системы. Причем сами “уровни” ни в коем случае не могут делить унитарную систему на какие-то автономно уполномоченные иерархии — они служат исключительно для передачи сквозь себя одних и тех же управляющих воздействий.
Если Казахстан назван Конституцией унитарным государством, а аким назван ею же представителем Президента и Правительства, то любой сельский акимчик должен отвечать на вверенной ему территории именно за то, и только за то, и полностью за то, за что глава государства и премьер-министр отвечают на всей территории унитарного государства Казахстан. Промежуточные же уровни управления в системе власти унитарного государства — области и районы, предназначены исключительно для распределения необходимых для единого управления властных и материальных ресурсов по подведомственным территориям, а также для контроля за использованием этих ресурсов и одинаковым исполнением одних и тех же госфункций в разных административно-территориальных единицах.
Это, извините, основы науки о системном управлении, и науки политологии…
Да, у Правительства есть задача оптимизации распределения функций сквозного управления по ступеням унитарной исполнительной вертикали, и задача эта, надо признать, не простая. Как не просто выстроить эффективный менеджмент на любом сложном предприятии. Но, — никакого политического содержания в этой чисто управленческой задаче, — нет! С равным основанием ПДС мог бы принять к рассмотрению, например, рекомендации по вопросу разграничения полномочий между уровнями государственного управления в … министерстве по налогам и сборам.
И далее, по аналогии, можно было бы обсудить идею поэтапной “демократизации” того же Мингосдоходов, состоящую в том, что начальников департаментов и областных управлений будет, по-старому, назначать министр, а вот рядовые фискалы уже “созрели” до того, чтобы их избирали … налогоплательщики. Ну, а после обобщения опыта такого эксперимента, можно было бы пустить на выборы и начальников повыше …
Пример с Мингосдоходов, конечно – абсурд! Но, не — больший, чем идея выборности территориальных представителей исполнительной власти в унитарном государстве. Это нонсенс как теоретический, — с точки зрения конституционно-правовых основ унитарной государственности, так и чисто практический: как же можно избирать руководителей на территориях, нарезанных по каким угодно административным соображениям, но не по критериям ресурсно-бюджетной сбалансированности?!
К сожалению, нежеланием вникать в азы построения власти в унитарном государстве страдают, в равной степени, не только высокие госчиновники, но и оппозиция. И причины этого серьезнее, чем просто прорехи в правовой подкладке той шинели государственности, из которой мы все вышли. Путаницу в головы политиков и администраторов от власти внесли, прежде всего, сами правоведы-государственники, конструкторы всех Конституций суверенного Казахстана.
Юридические несуразности
Чиновники от юриспруденции еще советской школы легче всех приспособились к рыночным реалиям, поскольку переучиваться им не пришлось: они как использовали юридическую науку для обслуживания политических заказов власти, так и продолжают это делать. Так, в самом начале рыночных реформ главе государства потребовалось как-то встроить в президентскую вертикаль бывшие обл- и райисполкомы, которые после отмены КПСС превратились в претендующие на собственную власть Советы. Политически решение было найдено простое: организационно Советы обезглавили превращением их Председателей в назначаемых Президентом акимов, в правовом же отношении их выхолостили лишением сколько-нибудь значимых полномочий. Но … в Конституции унитарного государства появилась такая юридическая несуразность, как Маслихаты — местные представительные органы государственного управления, выражающие волю населения соответствующих административно-территориальных единиц.
Между тем в унитарном государстве неделим, в первую очередь, единственный источник государственной власти – народ, а потому принципу унитаризма отвечают лишь те представительные органы государственной власти, которые избраны всем населением и консолидированно представляют всех граждан. То есть: Президент и Парламент. Если же в государстве существуют представительные органы государственной власти, выражающие волю населения отдельных территориальных единиц, то эти органы-Маслихаты должны, по классическому праву, именоваться региональными парламентами (конгрессами, ландтагами, Думами), а территориальные единицы, — штатами, как в США, или землями, как в Германии, или субъектами Федерации, как в России.
Прежде чем участникам ПДС с энтузиазмом приступить к постатейному обсуждению предложений по “разграничению полномочий”, надо бы им попытаться понять, в какой опасный тупик втягивает систему управления страной само Правительство. Тем более, мы так устроены, что власти стоит лишь задать направление, а энтузиасты посоревноваться в “дальнейшем совершенствовании” — всегда найдутся.
Вот, например, обстоятельный депутат Макалкин предлагает:
Установить четырехуровневую систему государственной власти с правом каждого уровня утверждать планы экономических и социальных программ развития территории, местные бюджеты и отчеты об их исполнении; решать вопросы административно-территориального устройства; осуществлять полномочия по обеспечению прав и законных интересов граждан.
Разделить государственную собственность по всем четырем уровням, а также разделить коммунальную собственность на областную, районную и сельскую.
Установить четкое разграничение поступлений в бюджеты всех уровней, закрепив за каждым уровнем налоговые и неналоговые поступления; установить социально-экономические нормативы бюджетного планирования долгосрочного характера.
Ну, и в завершение этой логики, конечно: предусмотреть поэтапный переход к выборности акимов всех уровней.
То есть, Валентин Иванович предлагает одобрить не просто идею федеративного государства, но – четырехуровневой федерации с “всенародно избираемыми” акимами-президентами трех рангов, да еще с правом каждого уровня перекомпоновывать устройство нижестоящих “федеративных” субъектов.
Разграничения по \»ак-жоловски\»
Но дальше всех в развитии идей Госкомиссии по разграничению полномочий пошла “конструктивно-оппозиционная партия” “Ак жол”.
Например, ПДС предложено одобрить, чтобы “большой” Мажилис устанавливал лишь верхние и нижние “планки” налогов, а уж конкретные ставки (то есть фактически всю фискально-бюджетную систему страны) определяли местные парламенты-маслихаты (хорошо хоть, что не трех, а “всего лишь” двухуровневые!).
А еще (внимание!) “Ак жол” предлагает: в вопросах образования и оказания гарантированного уровня медицинских услуг оплату труда возложить на уровень района. Вопросы материально-технического обеспечения и содержания учреждений образования и здравоохранения возложить на уровень населенных пунктов; бюджетные программы, направленные на финансирование конституционных прав и свобод граждан, — на уровень населенных пунктов и районов.
Спрашивается: как “Ак жол” собирается совместить такие “разграничения” с тем, что именно в Конституции унитарного государства Казахстан записаны все упомянутые права граждан, включая право на бесплатно гарантированный объем медицинской помощи и на бесплатное среднее образование? Остается дополнить Конституцию утверждением, что любой аким (поскольку он – тоже как бы “местный” Президент) является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина на своей территориальной единице. После чего, если мы пойдем по “Светлому пути”, надо будет принять соответствующие Конституции для всех областей, обеих столиц, всех районов, городов, сельских округов, сел и аулов. И поутверждать их на местных референдумах в каждой адмединице…
Впрочем, демократические устремления партии “Ак жол”, похоже, проявляются в том, что трехуровневую федерацию она видит все же не президентского, а парламентского типа. Поскольку предлагает:
функционирование маслихатов на постоянной основе, расширение полномочий по формированию бюджета и контролю за ним, законодательное установление численности депутатов маслихатов, предоставление им статуса неприкосновенности, избрание 50% депутатов по партийным спискам, создание условий для деятельности партийных фракций…
Если к этому добавить маслихатам право избирать акимов, получится совсем как в земельных ландтагах Федеративной Республики Германия, с той только разницей, что для унитарного Казахстана предлагается, кроме четырнадцати областных и двух столичных местных “парламентов”, еще две сотни в районных городах (Германия, кстати, тоже начиналась со средневековых ганзейских городов-государств).
С другой стороны, как бы обратной стороной продолжения логики “разделизма” унитарной государственной вертикали, “Ак жол” (не заглядывая в Конституцию?) предлагает фактическое слияние государственной власти с … местным самоуправлением. Поскольку в области обеспечения законодательных основ МСУ предлагается: создание маслихатов в городах, поселках, аулах (селах) и аульных (сельских) округах, законодательное закрепление порядка выборов депутатов маслихатов и акимов городов, поселков, аулов (сел) и аульных (сельских) округов.
Вот так: маслихаты, названные в Конституции органами государственного управления, остается обозвать еще и органами МСУ, а главами местного самоуправления поизбирать акимов, названных в Конституции представителями государственной власти. Так сказать, задушить местное самоуправление в объятиях государства.
Разве трудно понять, на что “расслоится” государство, если на самом деле “разграничить” властные и бюджетные ресурсы, да еще и легитимизировать каждого распределителя этих ресурсов на “всенародных” местных выборах?
Смельчаков не нашлось
К сожалению, среди правительственных юристов не нашлось ни одного, кто осмелился бы в спешке принятия 19 конституционных поправок в один день (час?) перед досрочным переизбранием-99, как и при подготовке нынешнего Послания Президента народу, растолковать начальству, какой правовой винегрет получается из конституционных норм, по которым одно и то же должностное лицо является одновременно представителем и Президента и Правительства, и представляет избравший его “единственный источник власти”, и при всем при том может быть отстранено от должности вне всякой зависимости от воли этого “единственного источника”. Потому-то официальная стратегия “дальнейшей демократизации” и основывается на юридически и практически несостоятельном обещании отдать под выборы собственных назначенцев.
Конституционная бумага все это терпит именно потому, что действующая Конституция не является, прежде всего, тем, чем сама себя провозглашает – имеющим высшую силу Законом прямого действия. Сами правоохранительные органы никогда даже не пытались применять ее таким образом. Нынешняя Конституция есть не юридический, а – политический документ, направленный на решение только одной задачи – обеспечение несменяемого, неограниченного и неподотчетного правления одного человека. Поэтому она переписывается, или принимается заново, только по одной необходимости – продления очередного цикла. Так было уже четыре раза, и готовится на пятый.
Необходимость (и неизбежность) принятия новой Конституции уже вполне осознана всеми нами, однако надо понять и то, что правящий режим и его Основной Закон неотделимы друг от друга, и уйдут в историю только вместе. Прошлое же не стоит пинать ногами и провожать улюлюканьем. С нынешней политической системой лучше расставаться пристойно – как с хорошо пожившим и трудно болевшим родственником: с торжественной скорбью на лицах и тихим облегчением на сердце.
Среди простейших форм жизни известны способы продолжения рода делением или самоопылением, однако для более развитых организмов обязательно требуется партнерский контакт. Поэтому нашей власти надо поскорее отказываться от нетрадиционной ориентации на демократизацию через выборы собственных акимов.
“Гражданский брак”, если хотите, как равноправное договорное партнерство органов государственной власти и общественных объединений, определяемое одноименным Законом конституционного уровня (который следовало бы принять) и нормами действующего Гражданского кодекса, — вот что сейчас необходимо.
Пока государственная власть представляет собой совокупность чиновников, каждый из которых имеет свой пост вне зависимости от “единственного источника власти”, причем взаимодействие любого госоргана с “клиентами” происходит всегда на линии индивидуального соприкосновения: конкретный чиновник – конкретный гражданский субъект. Само такое соприкосновение, в принципе, и порождает соблазн коррупции, особенно непреодолимый в таких как наше “переходных” обществах. Ежедневно воспроизводящиеся “Казахгейты”, по всем вертикалям и горизонталям госаппарата, заложены в сам генезис такого взаимодействия.
Современная же задача состоит в том, чтобы перевести линию стандартного взаимодействия власти и общества на уровень договорных отношений “государственное юридическое лицо – негосударственное юридическое лицо”.
Для чего надо симметрично тому, как Законодатель, устанавливая некие обязанности граждан и юридических лиц перед государством, или, наоборот, обязательства государства перед ними, определяет Уполномоченный Госорган, определять и Уполномоченную Общественную Организацию – Гражданского Партнера власти.
Разумеется, договорные отношения, по сути своей, должны быть добровольными, как исключительно на добровольном принципе должно строиться объединение граждан в НПО, однако, существуют четыре вида отношений власти и общества, где именно само государство, собственными Законами, должно определять себе Обязательных Гражданских Партнеров. Это: использование государственного имущества в общественно-полезных целях; участие общественных организаций в формировании органов государственной власти; исполнение гражданскими субъектами обязанностей перед государством; исполнение государством обязанностей перед гражданскими субъектами.
Главное – дать НПО, вступающим в гражданско-правовые отношения с госорганами, то симметричное, чем пока монопольно владеет государство и чего полностью лишены общественные организации: полномочия и ресурсы. Что в совокупности и дает – Власть. Наша беда – во всеобщей уверенности, что Власть только там, где Государство, а на деле — Чиновник. Жертвой этого заблуждения стал и законопроект “О местном самоуправлении”.
Стоит только договориться
Правительство, причем совершенно справедливо, разрабатывало все шесть вариантов законопроекта о местном самоуправлении, исходя из понимания МСУ как самодеятельной общественной территориальной организации населения. Но поскольку никакие НПО, начиная с общества диабетиков и кончая политическими партиями, никак не вписаны в систему взаимоотношений с институтами государственной власти и являются тем, что власть, в лучшем случае, с трудом терпит (а финансировать должен дядя Сорос), все разработанные варианты оказались, в прямом смысле, пустышками, не нужными ни населению, ни самой власти.
Между тем, решение самое очевидное, стоит только договориться, что полномочия и ресурсы, дающие Власть, должны быть не только у государственных органов, но и у их определенных Законом Гражданских партнеров — НПО. В таком случае и обеспечивается искомое разграничение полномочий и межбюджетных отношений по следующей линии:
Представительная Государственная власть в унитарной Республике Казахстан должна существовать исключительно в виде всенародно избираемых Президента и Парламента.
Исполнительная Государственная власть должна иметь свою вертикаль, без какого-либо функционального и бюджетного “разделизма”. Система формирования унитарного госбюджета с его республиканским и всеми территориальными подразделами – классическая: снизу-вверх подаются заявки-обоснования, сверху-вниз их утверждают. Никаких “акимчиков” без аппаратов и бюджета не должно быть (как не было сельских “секретарчиков” ниже райкомов КПСС). Солидная власть не должна мельтешить: акиматы следует оставить в областных городах, обеих столицах и в райцентрах. В сельской местности достаточно иметь госуполномоченных от райакиматов.
Естественно, что компетенция акимата распространяется на все нижестоящие территориальные единицы. Так, например, областной акимат представляет государственную исполнительную власть также и в самом областном центре, и в других городах-селах данной области.
В городах же (в том числе в областных, и в обеих столицах), поселках и сельских населенных пунктах учреждаются МСУ — добровольные общественные объединения граждан. Наделенные – Законом “О местном самоуправлении”, всеми полномочиями для решения вопросов данных населенных пунктов, соответствующей собственностью и фискально-бюджетными источниками. Эти МСУ, базируясь на собственных властных и материальных ресурсах, смогут потом, уже на основе Гражданского кодекса, вступать в равноправные договорные отношения с органами государственной местной власти, на предмет взаимодействия по решению не отраженной в базовом законодательстве “текучки” и местных специфических проблем.
Что касается выборов глав МСУ (мэров, жетекшi, бiев, старост), — то этот вопрос лучше оставить на усмотрение самих горожан. Видимо, Закон должен лишь определить некие “скелетные” конструкции Типового Устава самоуправления, в рамках которых избираемые коллегиальные представительные органы решат, как в данном конкретном населенном пункте лучше избирать того, кто сейчас называется акимом города, села, поселка.
Так, например, в городе Алматы должны сосуществовать, состоя в гражданско-правовых договорных отношениях и имея два разных бюджета, два органа: акимат и городской Совет-Кенес, во главе с мэром. Первый отвечает за госфункции в южной столице, второй – за все городское хозяйство и местные дела.
Соответственно, нынешние городские маслихаты следует преобразовать в представительные органы местного самоуправления. Что же касается областных и районных маслихатов, то коль скоро они в нашем как бы унитарном государстве все равно существуют, лучше всего считать их, по умолчанию (благо — Конституция не работает!) — территориальными общественными объединениями – Обязательными Гражданскими партнерами госвласти в лице акимов. Что не только не противоречит всем уже определенным законодательством правам маслихатов, но и позволяет дать им дополнительные полномочия. Например, именно маслихатам следует утверждать составы избирательных комиссий (поскольку избиркомы – не органы госвласти) по предложениям политических партий. А также их целесообразно подключить к назначению судей низового и среднего звена, например, по такой схеме: профессиональное добровольное общественное объединение – Ассоциация юристов, выдвигает кандидатуры судей, маслихаты эти кандидатуры согласовывают, после чего они утверждаются представительным органом государственной власти – Парламентом.
Наконец, такой “камень преткновения” как выборы акимов (лучше сказать – отстраненность населения от их назначения) можно было бы убрать с дороги, дав маслихатам право обязательного предварительного согласования при их назначении и снятии.
Единственное, что маслихатам не положено делать в системе унитарной госвласти – это избирать сенаторов. Впрочем, сам Сенат тоже есть конституционный нонсенс, не имеющий права на существование в унитарном государстве. Этим, кстати, можно было бы и замкнуть логику приведения системы власти в соответствие с принципом унитаризма:
Если перейти к однопалатному Парламенту численностью, допустим, 120 депутатов, половина из которых избирается по спискам партий, и дать такому Парламенту право назначать Правительство, а самому Правительству – право назначать в столицы, области и районы акимов-префектов, плюс – МСУ во всех городах-поселках-селах, плюс — договорные отношения по нормам Гражданского кодекса – все это в совокупности и будет Современной Системой Взаимодействия Власти и Гражданского Общества в Унитарном, Демократическом, Правовом и Социальном государстве Казахстан.
“Ассанди-таймс”, № 15 (26) 25.04.03.