Делегирование законодательных полномочий не является изобретением отечественной правовой мысли. Современная конституционная практика целого ряда стран допускает так называемое делегированное законодательство, то есть делегирование законодательных полномочий законодательным органом другим государственным органам, чаще всего правительству.
Если проанализировать, к примеру, тексты конституций европейских стран, можно вычленить условия, на которых законодатель готов делегировать право законодательствовать другим органам власти. Как правило, передача полномочий в сфере законодательства сопровождается следующими ограничениями: во-первых, передачу полномочий своим актом осуществляет парламент, во-вторых, определены пределы полномочий (как по объекту передаваемых полномочий, так и по срокам передачи), в-третьих, парламент имеет возможность проконтролировать реализацию переданных им законодательных полномочий. Такова общепринятая практика.
Как обстоят дела с этим вопросом у нас.
С момента обретения независимости и до принятия первой Конституции в 1993 году президент не имел права законодательной инициативы. Конституция дала ему это право. Во исполнение Конституции и законом президент имел также право издавать указы, постановления и распоряжения, то есть акты подзаконные.
После декабрьского 1993 года кризиса, закончившегося “самороспуском” Верховного Совета, парламент принял весьма знаменательный закон, положивший начало появлению нового правового института. Речь идет о законе “О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий”
Закон предоставил Президенту право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета Республики Казахстан:
— издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, имеющие силу закона; устанавливать, что эти акты действуют до принятия соответствующих законов Республики Казахстан;
— на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета и с последующим утверждением им осуществлять, в случае необходимости, следующие полномочия Верховного Совета: избирать Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и определять порядок формирования нижестоящих судов, назначать Генерального Прокурора, Председателя Национального Банка, освобождать от своих обязанностей Председателя и судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора, Председателя Национального Банка; ратифицировать и денонсировать международные договоры, решать вопросы войны и мира;
— на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета самостоятельно назначать на должность Премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств, принимать решения о проведении референдума, вводить чрезвычайное положение.
Принятая 30 августа 1995 года Конституция уже прямо предусматривала возможность передачи законодательных полномочий Президенту путем принятия акта о делегировании. Как гласит Основной закон, парламент “двумя третями от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года”. Ну, скажет читатель, может дать, может не дать, и к тому же только на один год. Ан, нет, Президент и тут подстраховался.
Конституция не только дала право президенту законодательствовать, но и право восполнять пробелы в законодательстве. Согласно Конституции, Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что означает, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня внесения. При неисполнении этого требования Парламентом, Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. Причем Президент может принимать указы, имеющие силу не только простого, но и конституционного закона.
Нетрудно представить себе следующую ситуацию. Президент объявляет проект закона о наделении его законодательным полномочиями срочным и при неисполнении Парламентом этого требования издает указ, имеющий силу закона, о наделении себя, родимого, законодательными полномочиями.
К тому же, во-первых, в Конституции не установлено, каковы пределы делегации полномочий, то есть по каким вопросам Президент может принимать законы, а по каким нет. Следовательно, мы вправе предположить, что Президенту могут быть переданы любые законодательные полномочия и в любом объеме. Замечу в этой связи, указы, имеющие силу закона, действуют до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. А вот требуют ли законы, принятые Президентом, утверждения Парламентом, Конституция скромно умалчивает. Во-вторых, Конституция не предусматривает досрочный отзыв законодательных полномочий Президента.
Представим себе еще одну гипотетическую ситуацию. Президент издает закон, обязывающий всех граждан Казахстана на одежде носит эмблему партии “Отан”. Данный акт явно затрагивает конституционные права и свободы граждан. Может ли гражданин найти защиту в этом случае? Органом, осуществляющим конституционный контроль в нашей стране, является, как известно, Конституционный Совет. Но Конституционный Совет рассматривает соответствие Конституции законы, принятые Парламентом, но никак не Президентом.
Тогда в суд? Действительно, суды республики не вправе применять законы и иные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Суды в этом случае должны приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании акта, в котором они усмотрят ущемление прав и свобод человека и гражданина, неконституционным. Деваться некуда, в этом случае Конституционный Совет может рассмотреть вопрос о соответствии Конституции акта, изданного Президентом. Обратятся ли в Конституционный Совет судьи, сверху донизу назначаемые тем же Президентом, вопрос риторический.
И даже если найдется такой судья-камикадзе, у Президента опять преимущество. Он может внести возражение на решение Конституционного Совета, которое Совет может, в свою очередь, преодолеть двумя третями голосов от общего числа членов. Но у него это вряд ли получится, потому как трех из семи членов Конституционного Совета назначает Президент, в том числе и председателя, голос которого в случае разделения голосов поровну является решающим.
Помимо права заниматься нормотворчеством, Президент обладает также правом субделегации, то есть может давать законодательные поручения правительству. Это значит, что, формально не обладая правом законодательной инициативы, фактически президент такое право имеет.
Таким образом, существующая законодательная база позволяет президенту законодательствовать в свое удовольствие практически постоянно.
Вопросы, зачем нам тогда парламент, что такое разделение властей и чем существующая форма правления отличается от монархии, адресую депутатам высшего представительного органа страны, осуществляющего законодательные функции.