Алматинская общественная антимонопольная комиссия (АОАК), подробно обсудив в двух заседаниях (6 мая и 2 июня) состояние учета у потребителей отпущенной тепловой энергии и горячей воды, единогласно высказывается за то, что при всех технических недостатках нынешних счетчиков, и нерешенности договорно-правовых, организационных и других вопросов, связанных с их эксплуатацией, альтернативы полному оснащению всех абонентских вводов приборами учета — нет.
Напротив, именно отсутствие надлежащего коммерческого учета, и расчетов с поставщиками именно за реально потребленное тепло и горячую воду (надлежащей температуры), приводит как к переплатам у потребителей, так и к перерасходам топлива у поставщиков.
По сложившейся с советских времен практике, задача измерения количества тепла и горячей воды ни на входе в каждый многоквартирный дом, ни в каждую квартиру, вообще не ставилась, соответствующие тепловые пункты (элеваторные узлы) проектировались и строились без расчета на установку в них учетной аппаратуры. Сама же такая аппаратура не разрабатывалась и не выпускалась.
При этом полезный отпуск тепла потребителям определялся расчетным путем: как разница между измеряемым на коллекторах ТЭЦ и котельных количеством тепла и горячей воды, отпускаемом в магистральные тепловые сети, и потерями в самих тепловых сетях.
В свою очередь, напрямую потери в магистральных и распределительных тепловых сетях также не измерялись, а определялись, в основном, расчетным путем – на основании испытаний, которые полагалось проводить раз в три-четыре года.
Эта практика, будучи перенесенной на почву рыночных отношений, приводит теперь к тому, что Потребителям приходится оплачивать не только реально получаемое (без фактического учета) тепло, но и все практически не нормируемые и никем не контролируемые потери тепла и воды в сетях, а также еще и резко повысившиеся (вследствие распада действовавшей прежде системы нормирования и контроля технико-экономических показателей самих ТЭЦ и котельных) расходы топлива и других материальных ресурсов на Теплоисточниках.
Так, в советские годы на потери в сетях считалось нормальным относить не более 10-12% от объемов отпущенной тепловой энергии, причем в других государствах СНГ такой уровень нормирования поддерживается и поныне. Например, Правительство Москвы в 2004 году утвердило такие нормативы потерь в теплосетях: “Мосэнерго” — 6,9 %, “Мостеплоэнерго” — 9,4 %, “Мосгортепло” — 5,0 % и “Теплоремонтналадка” — 5,0%. А в той же Казани отчетные потери тепла в сетях составляют 7,8 процента от общего объема производства ОАО “Татэнерго”.
Примерно так же и в Украине. Например, в Донецке отчетные потери тепла в сетях не превышают 11 процентов.
В Казахстане же поставщики тепла “явочным порядком” узаконили для себя в два-три раза больший уровень потерь.
Так, в отчете за 2004 год “Алматытеплокоммунэнерго” значится, что при производстве теплоэнергии 1027,94 тысяч Гкал. и объеме оказываемых услуг 780,58 тыс., потери на производство и передачу энергии составили 247,36 тысяч Гигакалорий. Другими словами, самим Поставщиком признано, что ровно 24% всего отпускаемого им тепла не дошло до Потребителей.
Этот “достигнутый” уровень потерь “узаконил” и даже повысил уполномоченный орган: в тарифной смете на 2006 год Управление АРЕМ по г. Алматы проставило “АТКЭ” такие параметры: объем оказываемых услуг – 1062 тыс. Гкал, нормативные потери – 259,85 тыс. Гкал, сверхнормативные потери – 0,8% от общего объема. То есть, к тем же уже превращенным в “норму” 24 процентам потерь разрешено добавить еще 0,8 процента “сверхнормативных” — итого практически четверть всего вырабатываемого тепла Поставщику разрешено не доводить до Потребителя. Но – при этом все эти потери Потребитель оплачивает – как включенные в тариф.
Точно также Потребителям приходится оплачивать и крайне низкую эффективность использования топлива котельными.
Так, в том же отчете за 2004 год “Теплокоммунэнерго” указано, что фактическая удельная норма по газу сложилась 164,1 килограмм условного топлива на Гкал, при годовой утвержденной норме 164,24, по мазуту – 207,7 кг.у.т./Гкал (при утвержденной норме 211,16), по углю – 290,8 при утвержденной норме 291,35 кг.у.т./Гкал.
Другими словами, “АТКЭ” отчиталось за небольшое “улучшение” следующих КПД котельных, которые утвердил уполномоченный орган: по газу – 87%, по мазуту – 67%, по углю – всего 49%.
Тогда как заводы-изготовители гарантируют КПД для своих котлов по газу – 92-95%, по мазуту – всего на 2-3 процента меньше, а для котлов на угле – никак не меньше 80-85 процентов. Общему же КПД котельной, с учетом всех прочих потерь, полагается быть на 2-3% ниже КПД самих котлов, и не более. Другими словами, “АТКЭ” “недобирает” при сжигании газа, как минимум, 3-5%, мазута – 10-15%, а по углю – никак не меньше 15-20 процентов от КПД при нормальной эксплуатации, даже с учетом износа оборудования.
Между тем, оплата топлива составляет основную часть всех затрат теплоснабжающей организации. Так, у “АТКЭ” за тот же 2004 год при общих расходах на производство отпущенной тепловой продукции 2 млрд. тенге, затраты только на топливо составили 1,38 млрд. тенге. То есть, каждый % “недобора” до нормального эксплуатационного КПД эквивалентен ежегодным переплатам Потребителя порядка четырнадцати миллионов тенге.
В целом же есть все основания говорить, что только за счет отсутствия должного нормирования, учета и борьбы с потерями на теплоисточниках и в тепловых сетях, потребительские тарифы завышены, как минимум, на 15-20 процентов. При должной же оптимизации процессов выработки, транспорта и потребления тепла, экономия затрат может составить от 30 до 40 процентов.
То есть, в масштабах только “АТКЭ” речь может идти о ежегодной экономии Потребителем, как минимум, 500 миллионов тенге. Если же взять основного поставщика тепла для Южного мегаполиса – “Алматы Пауэр Консалидейтет” (у которого годовой оборот превышает 20 миллиардов тенге) и другие предприятия-поставщики по зоне централизованного теплоснабжения, то только по городу Алматы возможная экономия затрат населения на оплату тепла имеет потенциал в 5-6 миллиардов тенге ежегодно.
Использование этих резервов экономии (помимо необходимости восстановить во многом утраченную систему контроля технико-экономических показателей работы самих ТЭЦ и котельных) однозначно связано с необходимостью системной реконструкции всех городских распределительных тепловых сетей на предмет установки приборов коммерческого учета тепла и горячей воды на всех без исключения потребительских групповых тепловых вводах: для тепловых пунктах (элеваторных узлах) в отдельных подъездах, на общем тепловом вводе в каждый многоквартирный дом, либо (как минимум) на общем тепловом пункте-вводе для нескольких отдельных домов.
Именно по показаниям этих учетных приборов (на основании соответствующих публичных договоров) и должны производится коммерческие расчеты между Поставщиком и каждым отдельным консолидированным (многоквартирный дом-кондоминиум) и частным (индивидуальное жилое строение) потребителем.
Такой учет, в сочетании с налаженным Уполномоченным органом контролем за общим отпуском тепла и горячей воды от коллекторов Теплоисточника, только и способен обеспечить контроль реального уровня потерь при транспорте тепла, его эффективное нормирование на предмет минимизации и, соответственно, “очистку” тарифа от “налога” на бесхозяйственность.
Необходимость оснащения теплосетей приборами учета тем более актуально, что этого же требует и действующее национальное законодательство. Которое устанавливает обязательность коммерческого учета тепловой энергии и обязанности именно Поставщика по установке соответствующих приборов. А также регламентирует и прямое участие государства не только в контроле за этими процессами, но и в организации учета, включая подключение, в необходимых случаях, бюджетного финансирования.
В частности:
Статья 484 Гражданского Кодекса определяет, что количество поданной энергоснабжающей организацией и принятой абонентом энергии определяется в соответствии с данными учета о ее фактическом потреблении. Количество поданной и принятой абонентом энергии определяется показателями приборов учета, а при их отсутствии — расчетным путем.
Там же статья 487 предусматривает, что в случаях, когда абонентом по договору энергоснабжения выступает гражданин, использующий энергию для бытового потребления, обязанность обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии возлагается на энергоснабжающую организацию, если иное не установлено законодательными актами.
Абонент обязан допускать работников энергоснабжающих организаций к приборам для контроля технического состояния и безопасности эксплуатируемых энергетических сетей, приборов и оборудования.
А статья 488 гласит: оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии, определяемое в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законодательными актами или соглашением сторон.
Закон “Об энергосбережении” (статья 4) определяет, что основными направлениями энергосбережения являются оптимизация режимов производства и потребления энергии, организация ее учета и контроля; обеспечение точности, достоверности и единства измерения в части учета отпускаемых и потребляемых энергетических ресурсов.
В статье 6 данного Закона указано, что Правительства в области энергосбережения разрабатывает основные направления единой государственной политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; определяет политику в области стандартизации, сертификации и обеспечения единства измерений при производстве и потреблении топливно-энергетических ресурсов;
В статье 7: Уполномоченный орган в области энергосбережения: проводит единую государственную политику в этой области; осуществляет контроль и координацию соответствующих служб министерств, ведомств и организаций в части обеспечения выполнения программ энергосбережения; организует государственный надзор за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; разрабатывает программы энергосбережения; разрабатывает нормативно-методический, правовой и экономический механизмы энергосбережения; организует научные исследования.
Статья 8 определяет, что местные представительные и исполнительные органы в области энергосбережения: утверждают программы энергосбережения в пределах соответствующей административно-территориальной единицы; рассматривают отчеты руководителей местных исполнительных органов; обеспечивают разработку и реализацию программы энергосбережения; рассматривают деятельность расположенных на их территории физических и юридических лиц по исполнению программ энергосбережения.
Статья 9: количество потребляемых физическими и юридическими лицами топливно-энергетических ресурсов в обязательном порядке подлежит учету и контролю в соответствии с нормативными документами и установленными законодательством Республики Казахстан стандартами и нормами.
Статья же 13 устанавливает, что источниками финансирования программ в области энергосбережения являются бюджетные средства, собственные и заемные средства предприятий, организаций, иные источники, не противоречащие законодательству.
Основополагающий в данном вопросе Закон — “О естественных монополиях” (статья 7, пункт 9) однозначно включает в обязанности субъекта естественной монополии приобретать и устанавливать потребителям приборы учета регулируемых коммунальных услуг (товаров, работ). И то же установлено и “Правилами предоставления коммунальных услуг” (пункт 9), утвержденными Постановлением Правительства от 07 декабря 2000 года.
Статья 10: Потребитель услуг естественной монополии вправе: …требовать установки приборов учета либо самостоятельно приобретать и устанавливать их.
Статья 15: Государственное регулирование деятельности субъекта естественной монополии
осуществляется: … 6) согласованием учетной политики.
Статья 15-1 (часть 3): В тариф (цену, ставку сбора) или его предельный уровень на регулируемые услуги (товары, работы) субъекта естественной монополии включаются затраты на приобретение и установку приборов учета в порядке, установленном уполномоченным органом.
Наконец, Закон “Об электроэнергетике” (статья 14) устанавливает, что электрическая и тепловая энергия являются товаром на рынке.
Соответственно, Правила пользования тепловой энергией, утвержденные приказом № 10 Министра энергетики и минеральных ресурсов от 24 января 2005 года гласят:
В технических условиях на присоединение объекта к тепловым сетям (пункт 4.14) указывается: … 7) требования по установке приборов коммерческого учета тепловой энергии.
Далее, в пунктах 6.21-6.29 содержится следующее (приведены выдержки):
Теплопотребляющие установки потребителей должны быть обеспечены необходимыми приборами коммерческого учета для расчетов за тепловую энергию с теплоснабжающей организацией. Для учета тепловой энергии должны использоваться приборы коммерческого учета, типы которых внесены в Государственный реестр обеспечения единства измерения. Периодическую поверку, ремонт и техническое обслуживание приборов коммерческого учета осуществляет энергопередающая организация или иная специализированная организация, имеющая разрешение на такой вид деятельности, по отдельному договору с потребителем. Учет отпуска тепловой энергии должен производится на границе раздела тепловых сетей, если иное не предусмотрено договором. Поверка приборов коммерческого учета производится в соответствии с межповерочным интервалом на прибор в сроки, указанные в методиках поверки, а также, в случае сомнения в правильности их показаний, по заявлению одной из заинтересованных сторон. Снятие показаний приборов коммерческого учета производят представители энергопередающей организации в присутствии представителей потребителя.
Однако все эти требования Законов и подзаконных актов Правительства не выполняются. Как не выполнены и Постановления Правительства, посвященные конкретно оснащению тепловых сетей приборами коммерческого учета. Так, Постановлением Кабинета Министров РК ещё от 04 октября 1995 года предусматривалось разработать и осуществить в течение 1995-1996 г.г. меры по организации приборного учёта тепловой энергии. Исполнители по г. Алматы – ОА “АТКЭ”, АО “АПК” и другие.
Постановление не выполнено.
Вслед за этим было принято Постановление Правительства от 29 мая 1997 года “Об упорядочении применения норм потребления тепла, горячей и холодной воды”, в котором отмечался срыв поручений Президента и Правительства по рационализации потребления коммунальных услуг, повсеместной установки приборов учёта. Результат – все тот же.
В этой связи АОАК решительно высказывается в пользу того, что для решения проблемы реального оснащения Потребителей тепловой энергии приборами учета необходима целевая Государственная Программа, и соответствующие городские (региональные) Программы.
Введение приборного учета должно быть задачей не Потребителя, а Поставщика, причем – при целевом и всестороннем участии государства. Поскольку как организационный масштаб, так и техническая сложность и размеры финансовых затрат исключают возможность реализации такой задачи только силами коммунальных предприятий, и за счет тарифных смет. Доказательством чего и служит провал предыдущих попыток Правительства решить проблему одними только административно-распорядительными актами.
АОАК отмечает, что практически, такую программу приходится начинать с “чистого листа”, поскольку (по данным статистики) сегодня приборами учета потребления горячей воды обеспечены лишь 40% потребителей. Причем и эти приборы не обеспечивают защиту прав потребителей, так как фиксируют лишь расход воды, но не должную ее температуру. Что же касается главного учета – потребляемого отопительными системами Потребителя потока тепла, то такой учет имеется лишь у 10% потребителей. И то – за счет измерительных систем на промпредприятиях. В жилых же во всем жилом секторе, как и в административных зданиях, измерения тепла, проходящего через батареи отопления, нет вовсе.
Кроме того, помимо снабжения приборами коммерческого учета тепловых вводов многоквартирных домов, необходимо реализовать, также в общегородских и национальном масштабе, Программу поквартирного обеспечения системами регулирования и учета тепла. Установка регулирующих кранов на батареях и квартирных тепловых счетчиков должна основываться на добровольном выборе жильцов каждого дома-кондоминиума и осуществляться за счет их средств, однако без подключения Государства к организации всего этого процесса, начиная с решения проблемы изготовления или закупа всего объема необходимой аппаратуры и кончая созданием фирменного сервиса по установке и обслуживанию квартирных регуляторов и счетчиков, не обойтись.
АОАК высказывается за то, чтобы затраты на обеспечение тепловых сетей приборами коммерческого учета не включались бы в тариф, а были бы профинансированы за счет целевых государственных инвестиций. Такие государственные вложения, безусловно, окупились бы в самое короткое время за счет снижения всех видов потерь при выработке и транспорта тепла, а также и экономии собственно тепловой энергии. Однако они должны быть именно “внешними” относительно средств, собираемых теплоснабжающими организациями с населения, и не включаться в тарифы на коммунальные услуги.
Обращаясь с соответствующей рекомендацией в акимат города Алматы и Правительство, Алматинская общественная антимонопольная комиссия исходит также из того, что до рыночной реформы жилищно-коммунального хозяйства в 1995-1996 годах Государство, хотя и не занималось учетом реально получаемого населением тепла, тем не менее достаточно эффективно нормировало и контролировало экономичность производства и транспорта тепла. К тому же, Государство оплачивало и большую часть всех расходов на коммунальное хозяйство.
С перекладыванием же всех затрат на самих потребителей, Государство, конституировавшее себя как правовое, демократическое и социальное, не должно допускать, чтобы население, помимо реально необходимых затрат на производство и транспорт тепла, доплачивало бы еще и 30-40 процентов (если не более) за самоустранение того же Государства от контроля за эффективностью работы естественных коммунальных монополий, и за отсутствие средств на их обновление и техническую модернизацию.
Председатель АОАК
П. Своик